王灿发：此轮生态环境损害赔偿制度改革更注重落地执行
【谷腾环保网讯】党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的损害赔偿制度。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出统筹推进生态环境损害赔偿。
时隔11年，在全面深化改革的部署中再提损害赔偿，意义发生了怎样的变化？生态环境损害赔偿制度改革接下来的重点将是什么？围绕这些问题，本报记者近日专访中国政法大学教授、博士生导师、环境资源法研究和服务中心主任王灿发。
中国环境报：《决定》提出统筹推进生态环境损害赔偿，相比于党的十八届三中全会的提法，改革目标发生了怎样的变化？
王灿发：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的损害赔偿制度，主要是为了应对当时生态文明建设中面临的问题和挑战，强调通过制度建设来加强环境保护和治理，明确责任和惩罚机制，以遏制对生态环境的损害行为。
党的二十届三中全会提出统筹推进生态环境损害赔偿，具有新的深意。
一是统筹推进生态环境损害赔偿是推进人与自然和谐共生现代化的重要动力。我国生态文明建设面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，深化生态文明体制改革包括统筹推进生态环境损害赔偿，有利于推动构建与之相适应的体制机制，调动相关部门加强生态环境保护的积极性，对生态环境破坏者形成巨大压力，加快形成美丽中国建设新格局。
二是统筹推进生态环境损害赔偿是以高水平保护支撑高质量发展的必然要求。在经济社会发展进入绿色化、低碳化的高质量发展阶段，统筹推进生态环境损害赔偿有助于破除体制机制障碍，以民事和法律手段让破坏生态环境者承担应有的损害赔偿责任，可以有效地推动发展方式绿色低碳转型，实现高水平保护与高质量发展的协同。
三是统筹推进生态环境损害赔偿是不断增进人民群众生态环境福祉的重要保障。随着社会主要矛盾的变化，更加需要回应人民群众对优美生态环境的需求。通过统筹推进生态环境损害赔偿，强化相关制度建设和执行力，可以推动生态环境持续改善，让建设成果惠及全体人民。
经过多年的发展和实践，生态环境损害赔偿制度在不断完善和发展。如今的损害赔偿制度改革比之前更注重制度构成和实施的系统性、协同性和全面性。不仅关注赔偿制度本身的完善，还将其与其他生态文明制度体系、治理体系以及绿色低碳发展机制相互配合、协同推进，以实现更广泛和深入的生态环境保护目标。
同时，也更加注重制度的落实和执行。强调通过强化监管、加强法治保障等手段，确保生态环境损害赔偿制度能够真正发挥作用，有效遏制生态环境损害行为，推动生态环境质量的持续改善。
我预计，接下来的改革会出现以下几个变化：一是赔偿的范围会更加广泛，不仅包括对环境本身的损害，还会涉及对周边居民健康、生态系统服务功能等多方面的影响；二是赔偿的标准会更加科学合理，会充分考虑到生态环境的价值以及恢复成本；三是在全国范围内会形成更加统一、协调的赔偿机制，避免地区之间的差异和不公平。
中国环境报：2023年底，生态环境部在例行新闻发布会上宣布，生态环境损害赔偿制度改革的阶段性目标已完成。您认为，接下来改革的方向、目标或重点是什么？
王灿发：生态环境损害赔偿制度改革的阶段性目标已基本完成，即责任明确、途径顺畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的目标已基本实现。我认为，接下来的改革重点应当包括以下几个方面：
一是完善法律法规。虽然生态环境损害赔偿制度已取得阶段性成果，但在立法层面，我国尚无一部专门的生态环境损害赔偿法或者生态环境损害赔偿条例，有关制度规定还是散见于相关法律和政策中，未能构成完整严密的制度体系。要统筹推进生态环境损害赔偿制度，需要进一步完善相关立法，制定专门的生态环境损害赔偿的法律、法规和规章，明确生态环境损害赔偿的范围、标准、程序等，提高制度的可操作性和权威性。
二是健全技术体系。生态环境损害赔偿需要科学的评估和鉴定技术支持。未来应进一步加强技术研发和推广，完善生态环境损害评估方法和标准，同时要加强生态环境损害鉴定评估单位能力建设，培训和认定合格的鉴定评估技术人员，提高评估的科学性、准确性和可靠性。
三是加强监督管理。确保生态环境损害赔偿制度的有效实施，需要加强对赔偿过程的监督管理。包括对索赔权利人有关人民政府及其有关部门的监督，促使其履行生态环境损害赔偿索赔职责，做到应索尽索；同时，要加强对赔偿义务人履行赔偿责任的监督，防止出现逃避赔偿责任的情况；还要加强对生态环境损害鉴定评估机构的监督，防止其在生态环境损害有无和损害大小方面弄虚作假，损害国家利益和当事人合法权益。
四是鼓励公众参与。生态环境损害赔偿涉及公众利益，公众参与是推动制度改革的重要力量。统筹推进生态环境损害赔偿，应加强环境信息公开，提高公众对生态环境损害赔偿制度的认识和理解，鼓励公众参与监督和决策。同时，应鼓励环保社会组织参与生态环境损害赔偿的公益诉讼，鼓励相关专业机构参与支持生态环境损害赔偿诉讼。
五是强化部门协作。生态环境损害赔偿涉及多个部门，需要加强部门间的协作配合。应进一步完善部门协调机制，明确各部门职责，形成工作合力。
六是促进生态修复。生态环境损害赔偿的最终目的是实现生态环境的修复和保护。应加强对生态修复工作的指导和监督，推动赔偿义务人采取有效的生态修复措施，恢复受损的生态环境功能，能够原地修复的应尽量原地修复，只有在原地无法修复时才能采取异地替代性修复或者金钱赔偿。
中国环境报：在生态环境损害赔偿制度建设方面，国外有哪些成功经验可供我国借鉴？
王灿发：国外有不少成功经验值得我国借鉴。比较有代表性的国家有美国、德国和英国。需要说明的是，在我国，生态环境损害赔偿和生态保护补偿是两种不同的制度安排，但在国外没有明确的区分。我们可以通过国外在这方面的制度建设取其精华。
美国建立了较为全面的生态损害赔偿法律体系，明确了赔偿标准和程序。
例如，土地复垦制度。美国有严格的土地复垦基金和保证金制度。内政部负责矿山土地复垦，各州也出台了相关法规，明确复垦主体责任。复垦基金来源广泛，同时对不按规定缴纳废弃矿复垦基金的企业有严格处罚。开采企业需缴纳复垦保证金，完成复垦且验收合格后予以返还。
湿地补偿制度。美国1972年制定的《安全饮用水法》规定，若土地开发者无法避免对湿地的不利影响，则需用类似湿地进行生态补偿。1983年实行的“湿地补偿银行”制度，允许开发者购置、创造或培育新湿地用于异地补偿。
海洋生态修复制度。美国通过《1990年油污法》建立了严格的溢油污染损害补偿机制，并成立了国家油污基金中心。借助墨西哥湾溢油事件，建立巨额的墨西哥湾溢油响应基金，并设立“海湾海岸索赔工具”赔偿方案，该方案保证了受害方获得较多补偿，也避免了缠讼带来的弊端，为油污治理争取了时间和资金。
德国政府和各州重视生态补偿法制建设，在多部相关法律中做出明确规定。各州也制定了条例和相关管理制度，便于操作。其主要法律措施包括：
规划引导。建立了联邦、州、区域、市县四级空间规划体系，并与欧盟层面及部门性空间规划等相结合，涵盖多方面内容，引导经济社会与生态协调发展，为生态补偿提供空间保障和技术支撑。
建立健全评价方法。由专业机构对建设项目占用的自然资源及损毁景观进行评估分析，提出避让或补偿要求，将评价结果作为生态补偿依据。
完善补偿机制。各州明确生态补偿主体、类型、方式、程序、监管和处罚等规定。提供灵活的补偿方式，允许原地补偿与易地补偿结合、现金补偿与指标购买结合等多种方式。同时，发挥市场机制作用，建立生态补偿指标交易市场，调动社会资本参与。此外，还通过财税政策保障生态补偿，如开征绿色税、实施区域转移支付等。
英国则是以产权制度为基础推进湿地生态保护。专门机构通过公共购买将重点湿地区域权属转变为国有，进行充分保护；或者通过许可证制度及行政协议等，在私人财产权上形成公共权利，与湿地所有权人签署“管理契约”，明确双方权利义务并补偿其经济损失。
这些成功经验为我国生态环境损害赔偿制度的发展和完善提供了有益的参考，在完善法律法规、明确责任主体和赔偿标准、发挥市场机制作用、加强公众参与、开展国际合作等方面都具有一定的借鉴意义。同时，我国在借鉴国际经验时，也需要结合自身的国情和实际情况，制定出适合我国的生态环境损害赔偿政策和措施。
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