完善公众参与环境决策机制的法制探讨
摘要:公众参与环境决策是一项重要的公众民主权利。我国已经将环境公众参与作为一项重要的环境保护法律制度，但是由于目前我国环保法律制度的不完善，在实施公众参与环境决策机制上存在着诸多问题，本文从法制的角度探讨了公众参与环境决策的理论依据，分析和论证建立适合我国国情的公众参与环境决策制度的主要方式，并提出完善公众参与环境决策制度的建议。
关键词:环境保护,公众参与,民主决策,法制化
公众参与环境决策机制是环境公众参与制度的一个重要组成部分，是指公众对涉及本身环境权益的重大社会、经济和环境决策与重大建设项目决策活动享有按法定程序参与决策过程的制度。1982年联合国通过的《世界自然宪章》第23条原则特别强调了“人人都应当有机会参与制定与其环境直接有关的决策”；而1992年联合国环境与发展大会通过的《里约热内卢环境与发展宣言》中指出了环境保护中的公共参与的重要性，提出了诸如关于个人在环境事务中的知情权、参与权和救济权。由于我国的环保法律法规对环境公众参与的有关规定相当薄弱，而当前我国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，群众对此愈来愈不满，其中一个重要原因就是环境公众参与程度太低。
1 建立公众参与环境决策机制的理论依据
公众参与是建立在“人民主权”的法律基础之上的，根据《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；2004年3月国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》中更明确提出：“建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”；《环境影响评价法》第五条也规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。也就是说，环境公众参与是人民行使环境民主决策的一种具体法律形式。在公众参与环境决策机制方面，公众作为参与主体应当享有如下几方面权利：环境知情权、环境参与权、环境民主决策权、环境民主监督权和环境公益诉讼权等。
（1）环境知情权
环境知情权是指公众有权要求环境保护行政主管部门提供有关的环境状况和了解重大经济项目建设决策对区域环境影响的情况。环境知情权制度的核心是环境信息公开制度，其主要内容应包括对环境信息公开主体的规定，环境信息公开的内容，公开时限，公开程序及费用，公开对象，公众请求未获允许的救济、反对公开的利害关系人的救济等。《环境保护法》第十一条第二款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”； 2008年5月1日实施的《环境信息公开办法》（国家环保总局第35号令）则对各级环保部门的环境信息公开方面作出了具体的规定。由于目前地方政府环保部门在依法应当公开的环境信息方面，普遍存在着没有及时公开或公开不全面的现象，对公众参与环境决策制度的实施造成了一定的障碍。
（2）环境参与权
环境参与权是指公众对涉及本身环境权益的重大社会、经济和环境决策与重大建设项目决策活动依法享有参与的权利。《环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。目前环境公众参与的权利在法律上虽然得到了肯定，但在“参与”的具体条件、方式、程序上还缺乏明确的法律规定。由于环境公众参与的机制尚未完善，而公众参与活动也尚处于初始阶段，因此有关部门应该尽快通过修改和完善国家的环保法律、法规、政策来保障公众的环境参与权。建议国家立法机关借鉴美国、日本等有关国家对公众参与的立法经验，组织对《环境保护法》、《环境影响评价法》等环保法律、法规进行修改和补充，对环境公众参与制度的有关问题加以具体规定，以便做到“有法可依”。
（3）环境民主决策权
环境民主决策权是指公众对涉及本身环境权益的重大社会、经济和环境决策与重大建设项目决策活动享有按法定程序参与决策过程的权利。《环境影响评价法》第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。目前国家的环保法律、法规已经对公众参与环境影响评价方面的民主决策制度作了原则的规定，但对公众参与环境决策制度的具体实施方法和程序等方面，并没有作进一步明确规定，特别是环境影响评价法规定由建设单位负责组织建设项目环境影响评价的公众参与工作，因此造成了公众参与环境决策制度在执行过程中往往流于形式。
（4）环境民主监督权
环境民主监督权是指公众对环境保护工作享有各种法定的民主监督权利。《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。环境民主监督权是有效实施公众参与环境决策制度的重要保证，但是环保法律法规对环境民主监督权的实施方法、程序、法律救济等方面尚没有明确的具体规定，目前我国的环境问题很突出，其主要原因与环境民主监督机制不健全、公众对经济发展与环境决策未能进行有效监督有很大的关系。
（5）环境公益诉讼权
环境公益诉讼权是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起环境公益诉讼。环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼、环境刑事公益诉讼等，其中环境行政公益诉讼对促进完善公众参与环境决策机制具有重要意义，是实施公众参与环境决策制度的有力监督手段和法律救济方式。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以欧美各国的环境法都普遍采用了环境公益诉讼制度，而我国现行的环境诉讼法律规定，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。从完善公众参与环境决策机制的角度考虑，我国有必要尽快建立环境公益诉讼的法律制度。
2 实施公众参与环境决策机制的基本要求
健全的公众参与环境决策制度必须做到“有法可依、有章可循”。目前我国公众参与环境决策制度执行不力的问题很突出，重要的原因是环境公众参与的民主法制机制不完善。当务之急是尽快修改和完善环保法律、法规和政策，鼓励全社会各界人士对环境公众参与的积极性，强化环境民主法制的监督约束机制。从法制的角度出发，实施公众参与环境决策制度必须做到如下几方面的基本要求：
（1）参与制度规范化
环境公众参与制度的实行，在我国还处于初始阶段，政府环境决策机关对公众参与环境决策制度的实施重视不够，往往流于形式，而由于广大社会公众在思想观念上认识不足，参与环境决策的积极性不高。因此，必须尽快制定完善公众参与环境决策的实施制度，明确公众参与环境决策的具体条件、方式、程序、救济等规定，以确保公众参与环境决策机制能够做到制度化、规范化。
（2）环境信息公开化
没有健全的环境信息公开制度，公众参与环境决策只能是空谈，目前我国公众参与环境决策制度的执行不力，重要的原因在于环境信息公开不透明，公众无从了解环境信息。环境信息公开化的关键在于要实行信息法治，必须研究制定保障环境信息公开化、透明化的相关法律、法规，其主要内容应包括对环境信息公开主体、环境信息公开的内容、公开时限、公开程序、公开对象、公众请求未获允许的救济、公开的利害关系人的救济等方面。
（3）环境决策民主化
环境决策民主化要求政府机关在执行重大社会、经济和环境决策的过程中，必须依照法定的程序，吸收有关的专家和公众参与决策的过程，并认真吸收专家和公众的建设性意见与建议。2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》规定对于可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划和重大建设项目，政府机关应当在该规划和建设项目审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。公民的“环境权益”首次写入国家法律,它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策。但是，环保法律法规对公众参与环境决策的权利与义务、程序、对象、内容和救济等方面尚有待增加具体的规定。
3 实施公众参与环境决策的主要方式
根据我国环保法律、法规的有关规定和环境管理工作的实际情况，目前公众参与环境决策主要通过发放环境咨询调查表、召开专家论证会、公众听证会、研讨会和向社会公开征求意见等方式来实施，实践中一般采用几种方式相结合的方法。
（1）组织环境咨询调查
在公众参与中最经常使用的是环境咨询调查的形式。主要是通过向对具有一定代表性的专家和公众发放、回收环境咨询调查表，经过统计分析处理，来收集公众和专家的意见和建议，并在具体决策中注意采纳公众和专家的建设性意见和建议。以组织环境咨询调查来作为环境决策的参考，在公众参与环境决策中发挥了很大的作用。但目前在环境咨询调查表的内容设置上尚缺乏规范，由于采用问卷调查的形式，往往调查的内容比较简单，且咨询调查对象的代表性易受到人为操作的影响，较难达到客观反映环境决策的目的，因而该种形式只能作为环境决策前期的参考。
（2）召开专家论证会
在环境决策中组织召开专家论证会的形式目前已被普遍采用。在事关区域发展与建设和重大建设项目的决策过程中，政府主管部门在完成项目环境影响评价的基础上，按照环保审批制度的有关规定，组织召开规划和建设项目环境影响评价专家论证会，就有关规划和建设项目环境影响评价结果向有关专家进行介绍说明，认真听取专家的意见和建议，并形成规划和建设项目环境影响评价专家审查意见，再由项目评价单位采纳专家的建设性意见和建议，对规划和建设项目环境影响评价文件进行补充完善，最后将规划和建设项目环境影响评价文件及专家审查意见一起报政府主管部门审批，其中专家审查意见作为政府环境决策中的最主要参考依据。但目前由于各地在选择专家上也会存在人为操作的现象，往往以指定为主，造成参加论证会的专家在专业性、知识面等代表性上存在局限性而直接影响了环境决策的科学性。
（3）举行公众听证会
在事关区域发展与建设和重大建设项目的决策过程中，政府主管部门在完成规划和建设项目环境影响评价的基础上，通过法定的程序，召开规划和建设项目环境影响公众听证会，就有关规划和建设项目环境影响评价结果向社会公众进行介绍说明，认真听取公众意见和建议，并在具体决策中注意采纳公众的建设性意见和建议，同时及时将决策结果通过一定的公开形式，反馈给公众，以接受公众对环境决策过程进行有效的社会监督。此方式在目前环境管理的实践中运用还比较少，只限于运用在建设项目环境影响争议较大的情况。随着环境公众参与制度的进一步完善，公众听证会的形式将逐渐成为公众参与环境决策的主要方式。
（4）举办环境决策研讨会
在事关区域发展与建设和重大建设项目的环境决策过程中，政府行政主管部门在完成规划项目环境影响初步评估的基础上，组织举办规划项目环境评估研讨会，就有关规划项目环境影响初步评估结果向有关部门和特邀专家进行介绍说明，听取有关部门和专家的意见和建议，并在具体决策中注意采纳有关部门和专家的建设性意见和建议。此种方式目前主要运用于区域经济发展规划项目环境影响评估的前期调研阶段，对促进优化环境决策具有重大的作用，应当大力推广应用。
（5）向社会公开征求环境决策意见
在事关区域发展与建设和重大建设项目的决策过程中，政府主管部门在完成重大规划和建设项目环境影响评价的基础上，按照公众参与环境决策制度的规定，通过网络、报刊、电视等媒介就重大规划和建设项目环境影响评价结果进行介绍说明，向社会公开征求环境决策意见，并在具体决策中注意采纳社会公众的建设性意见和建议，同时接受公众对环境决策过程进行有效的社会监督。目前国内已在重大区域经济规划和重大建设项目环保审批前进行公示，参照国外环境公众参与的经验，今后我国在公众参与环境决策中应当重视推广应用向社会公开征求环境决策意见的形式。
4 完善公众参与环境决策机制的建议
从我国环境保护管理现代化的发展趋势和公众参与制度的实施情况出发，笔者认为，为进一步健全与完善公众参与环境决策机制，建议采取如下具体措施：
（1）对有关的环境保护法律法规进行修改完善
重点要抓紧对现行的环境保护法律法规进行修改，完善公众参与环境决策制度的具体规定，以明确公众参与环境决策的权利与义务。
（2）研究制定《中华人民共和国环境公众参与条例》
重点对环境公众参与的权利、政府部门的职责与建设单位的法律责任、公众参与的条件、内容、程序、法律救济和社会监督等方面作出具体的规定。
（3）健全各级政府的公众参与环境决策制度
各级政府应当坚持以科学发展观为指导，重视建立和健全公众参与环境决策制度，逐步做到科学化、民主化和公开化的社会、经济、人口、资源与环境的综合行政决策，以避免出现重大的环境决策失误。
（4）强化宣传教育，提高全社会环境公众参与的意识
环境公众参与是一项长期的社会工程，需要广大社会公众的积极参与，必须在全社会中广泛开展环境公众参与的宣传教育活动，提高全社会环境公众参与的法律意识，自觉地维护和促进社会、经济、人口、资源与环境的全面、协调、可持续发展。
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（本文作者来自漳州市环境保护局）
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