欧盟气候变化谈判新砝码:强征国际航空碳排放费
2011年3月，欧盟宣布，从2012年1月1日起，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易系统(EUETS)，届时，全球4000多家经营欧洲航线的航空公司均须为碳排放支付“买路钱”，中国民航业仅2012年就将为此支付约8亿元人民币。欧盟此举遭到中国、美国、俄罗斯、印度、巴西、南非、日本等国的强烈反对，但欧盟并未因此而松动。
11月30日，欧盟气候变化谈判代表梅茨格在德班气候变化大会上重申，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系的决定“不可更改”。深受债务危机困扰的欧盟，决定冒天下之大不韪，在征收航空碳费问题上“一条道走到黑”。这意味着，自2012年1月1日起，所有降落在欧盟机场的航班，均要留下“绿色买路钱”。
欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放交易系统已成为欧盟在国际气候变化谈判中的新砝码。欧盟这次以强硬态度将国际航空业纳入欧盟排放交易系统，使国际航空业措手不及，也给航空业敲响警钟，需着力在更加激烈的国际竞争中化解“碳伤”。
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中国航空企业如何应对？
在德班气候峰会上，“77国集团＋中国”和“基础四国”在发言时均表示，欧盟将国际航空业排放纳入欧盟碳排放交易体系，违反了《联合国气候变化框架公约》的原则和规定，将损害国际社会合作应对气候变化的努力。但欧盟看来心意已决。在11月30日举行的德班气候变化大会欧盟代表团新闻会上，欧盟气候变化谈判代表梅茨格说，征收航空业碳排放费的决定是基于欧盟区域内法规，即“国内法”而做出，不管如何，欧盟都会执行。
欧盟的这一决定让很多国家“很受伤”。国际航空运输协会此前测算，欧盟如果执行这一决定，第一年进出欧盟的航空公司需要为碳排放缴纳的费用将会使得航空业的成本增加35亿欧元，并且这一数字会逐年递增。欧盟此举无疑也将大大增加中国民航业的运营成本。
据中航协预计，中国民航业仅2012年就将支付约8亿元人民币成本，到2020年时则将增至30亿元人民币，9年累计支出约176亿元人民币。中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万元人民币的额外成本。
2011年3月中旬，中国航空运输协会(CATA)代表中国航空公司对欧盟提出严正声明，反对这种单边主义做法。2011年10月19日，CATA代表我国航空公司与欧盟代表交涉未果，坚定了对EUETS提出法律诉讼的决心，并表示将于今年年底之前采取法律行动。
对策一:法律诉讼
当前，中国应当积极应对，争取有利于航空业发展的空间。首先应利用法律手段，并且应尽快启动法律诉讼程序。因为通过起诉可以对欧盟产生压力，促进欧盟和中国进行对话和协商。法律诉讼方式上可以参照美国的模式，由航空协会和航空企业联合起诉。在争辩理由的选择上，引用《芝加哥公约》条款的难度较大，美国的案例也说明了这一点。中方可以提出的争辩理由可以围绕3个方面:
一是欧盟要求发展中国家航空企业承担与欧盟企业相同的碳减排目标违反了联合国气候变化框架公约中“共同但有区别的责任”的原则。根据“共同但有区别的责任”原则，中国等发展中国家的碳减排方面的义务与欧盟等发达国家在义务应当是有差别的，欧盟的减排是强制性的义务，包括中国在内的发展中国家无需承担强制减排的责任，其减排温室气体是建立在自愿的基础上的，并且需考虑各自的经济和社会发展水平。EUETS本身没问题，问题在于这不是一个全球的体系。欧盟将国际航空业纳入欧盟排放交易系统的决定一旦得逞，将会使得更多的行业打着减排的旗号而要求全球共同履行减排温室气体的义务，这实际上就违背了国际气候变化公约中的“共同但有区别的责任”原则。
二是欧盟给国际航空业设定的碳减排目标高于联合国国际民用航空组织的全球总体目标。2010年10月国际民航组织第37届大会发布了一个全球性的航空业减排计划，承诺到2050年之前每年提高2％的燃油效率，建立全球性框架以促进可持续替代燃料开发和运用，并在2013年形成一个特定的世界性标准，为飞行器的二氧化碳排放设定限值。
三是中国航企应当学习美国起诉中的经验，尽快分析中国和欧盟双边开放领空协定中的有关条款，特别需要分析是否有对燃油收费方面的规定以及如何规定。
值得注意的是，当前还不存在求诸WTO法庭的可能性。因为还不符合启动WTO法律程序的要求。WTO争端解决的是针对已经实施的政策，而且有明确的证据表明这个政策对起诉方的贸易造成的损失。而现在，欧盟还没有实施这个政策，所以当前还不能启动WTO法律程序。另外，WTO争端解决的完全是政府行为，行业协会和企业没有权限直接在WTO提起诉讼。
如果这一指令按原计划从2012年开始实施，中国和美国等WTO成员，可以到WTO的法庭提出诉讼。对世界贸易组织WTO成员国而言，欧盟这一指令立法涉嫌违反WTO的相关规则，在WTO成员国提出咨询的情况下，欧盟的贸易总司也可能会干预。
对策二:政治谈判
从政治上看，中方提出谈判的时机已经成熟。美国航空运输协会坚决不放弃法律诉讼，对欧盟造成了一定冲击。因此，欧盟在今年10月9日的一份声明中表示，“欧盟同意在执行碳排放交易系统的过程中与第三国进行建设性的对话，特别是关于如何处理从第三国飞入欧盟的航班。”中国应该推动和欧盟双方坐下来积极商谈，而不是强硬地对着干。对于进出欧洲的航班，中国肯定比欧洲的需求更大，在这点上，欧盟在谈判中占有主动地位。中国和欧盟双方应该在政府高层间寻求解决方案，毕竟欧盟也不希望和中国僵持。在谈判中，可以坚持以下几个立场:
第一，坚持EUETS仅仅限于欧盟航空业的减排，而不能扩展到欧盟以外的航空公司，特别是中国等发展中国家的航空公司应当排除在外。主要的理由是联合国气候变化框架公约的“共同但有区别的责任”原则，以及双边开放领空协议中的支持性条款。中国应该跟发展中国家一起，从“共同但有区别的责任”原则的立场进行谈判，而不是与美国一起抗议。至少，欧盟应该给发展中国家一个缓冲期，在这个缓冲期内免除对发展中国家航空公司的碳排放收费。欧盟应该根据各国各自的减排能力，确定对不同国家的缓冲期时间。
第二，航空业减排应当是需要关注的一个领域，但在当前很多国家反对的情况下强行推出减排政策，可能会搅乱国际气候变化谈判的大方向，阻碍气候变化领域真正的合作行动。欧盟强征航空碳排放费不单单是一个气候变化的政策，更涉及到经贸问题。欧盟需要认识到，此举容易引发贸易战。非欧盟国家已经在准备采取报复行动，这种报复不仅仅是谴责，而是对欧盟进行经济和政治制裁，同时针对欧盟的航班征收税费。有的国家已搁浅向法国空客公司采购飞机的订单，俄罗斯威胁说要征收双倍的越境飞行费。中国的航空企业也可以联合发挥航空器贸易市场上的买方力量，减少对欧盟生产的空客系列航空器的采购，对欧盟施加压力。
第三，呼吁建立全球统一的减排协议。中国应该指出，欧盟此举可能造成碳泄漏的问题。因为非欧盟航空公司为了避免或者尽可能少购买碳排放指标，可能会选择绕过欧盟领空的线路，比如在中东转机从而延长航空线路，反而增加了航空业的碳排放量，这显然违背了EUETS的初衷。因此，需要尽快建立更加公平有效的国际认可的航空业碳排放交易体系。只有制定全球性的统一的减排协议，才能有效促进航空业减少碳排放量，同时避免因执法尺度不一而扰乱航空市场的公平竞争。
如果中国航空企业必须纳入EU－ETS中，也不是完全不可以接受的结果，但是需要欧盟满足一系列条件。这些条件至少应包括4个要点:一是要求给予更多的免费配额。欧盟在9月曾公布了一个免费配额分配方案，对于等量的减排措施(如使用生物燃料、新材料等)，可以减免收费。比如可以在2010年的基础上保持每年一定比率的增长直到2020年到达顶峰。这样可以保障中国航空企业在欧洲市场的业务增长空间。而且，如果因为提高能效或者减少航班的原因没有用足免费配额，也可以把剩余的配额拿到欧洲碳市场出售获得收益。现在中国应做好两手准备，争取尽可能多的筹码，也就是争取更多的免费额度。二是要求欧盟方面在航空技术、碳检测和管理等方面提供技术支持和援助。三是要求中国航空公司在欧洲购买的碳排放配额应当专门用于上述的针对中国的技术支持。四是允许中国航空公司在中国的国内碳市场购买经过国际机构独立认证的自愿减排指标，比如中西部的森林碳汇。这个方案的核心是中国国内的碳减排等同于欧洲市场的碳排放配额，可以通俗地成为“中国粮票、欧洲通用”，意义重大，并且具有一定的可行性。
如果以上方面均无法达成协议的话，中国还可以要求延迟加入欧盟碳排放交易系统。比如推迟到联合国气候变化框架公约达成有法律约束力的议定书的时候，或者国际民航组织达成协议明确各国在减排方面具体义务的时候。这至少可以延迟3~5年。
综上所述，中国一方面可以在法律诉讼以及政治谈判上展开行动，另一方面，在国内建立航空企业自主减排政策，从管理方式、制度结构、技术应用和市场手段等方面做好充分准备，分阶段配合国内自主减排目标实现行业减排。中国航空企业要着眼未来，必须要打造低碳的形象，才能在未来更有竞争力。
谁会在排放配额中受益？
欧盟排放交易系统(EUETS)构成了欧盟气候政策的主要内容。目前，EUETS中包括了热能净使用量超过20兆瓦的能源和工业部门，涵盖企业超万家，温室气体排放量占欧盟温室气体排放总量的40％。欧盟对外宣称的温室气体减排的目标是，到2050年将温室气体排放量在1990年水平的基础上减少80％。
EUETS是一个“限额与交易”系统，这是一种通过市场机制对某部门碳排放总量进行限制的手段，通常由中央政府所属机构负责，EUETS负责运作的是欧盟。“限额与交易”系统是在确定排放总量的基础上，各排放企业再根据使用情况通过分配或竞拍排放量的形式获得排放许可。企业因为节能减排而产生的多余的排放量可以出售给那些不愿或者无法降低排放量的企业。
理论上，“限额与交易”系统是最具有成本效益的节能减排手段。通过降低排放量，减排成本低的企业能够将多余的排放量出售。建立一个相对合理并且稳定的污染物排放量价格机制是“限额与交易”系统成败的关键。
在人类带来的全球温室气体排放中，航空业目前所占的比例仅为2％～3％。然而，航空业碳排放在1990～2006年间增长了98％，增长速度居行业之首。随着航空出行需求的增长，以及能源等其他行业纷纷采取减碳措施，航空业碳排放量占人类带来的全球温室气体排放量的比例将会有所增长。据估计，到2020年航空业排放量将达到8亿吨，到2050年航空业排放量将占全球排放总量的10％。
长期以来，国际航空业都在积极致力于降低燃料的消耗，然而航空业取得的温室气体减排的进展多是技术层面的，因为目前的飞行系统已趋成熟，进一步加以完善的余地有限。而且，在没有实际压力的情况下，企业趋利避害的特点使得其破解技术难题的动力不足。
另外，由于飞机的运行寿命很长，造成新的飞行系统技术对于现有机型的影响也非常有限。大型航空公司可能会比较频繁地更换飞机，但是一些小型航空公司飞机的使用寿命往往在15～20年左右。结果就是，小型航空公司飞行系统的技术水平要落后于现有技术水平15年左右。正是出于这点，欧盟认为有必要将国际航空企业纳入EUETS，从而促使航空公司将应对气候变化的紧迫性体现在其日常运营中。
欧盟征收国际航空碳排放费政策的一个核心概念是航空业排放配额。整个国际航空业的配额将以2004～2006年的年平均排放量为基数，再乘上一个百分比。如整个国际航空业在2012年的排放配额的上限是基数的97％。到2014年，排放配额的上限将进一步减至基数的95％。
对于每一个航空公司而言，分配给其2012年的配额，取决于这家企业2010年的排放量在欧盟的总排放中占的比例。在2012年，85％的配额将会是免费发放给各航空公司的。也就是说，如果某航空公司在2012年将维持2010年的航班次数，而且没有成功地减少排放，那么它需要购买17.5％的排放权［1.00－(0.85×0.97)×100％］。
欧盟征收国际航空碳排放费政策要求，对往返欧盟国家以及在欧盟内部飞行的航班实行碳排放配额制度，超出的企业需要购买配额，这意味着欧盟和非欧盟国家的所有航空公司都必须购买碳排放许可配额，为其进入或离开欧盟境内的所有航班支付碳排放费用。
欧盟征收国际航空碳排放费政策规定，对于落地到欧洲的航班，从上一站起飞为起点开始算。比如从北京直飞巴黎，算全程；如果从北京飞迪拜，再飞挪威，再飞巴黎，那么就只算挪威到巴黎那一段。这是对这个政策的一个争议焦点，因为这会产生溢出现象，即会造成航空公司为减少被征收碳费而增加转机的次数。本可以从北京直飞巴黎的，也改成从北京飞迪拜，再飞挪威，再飞巴黎，这实际上却又导致航空公司增加碳排放量。欧盟征收国际航空碳排放费政策的目标虽说是为减少碳排放，结果却可能是鼓励转机而增加碳排放。
强征碳费有何法律争议？
欧盟拟于2012年开始征收国际航空碳排放费的政策公布后，俄罗斯、印度等国相继表达了反对乃至反制EUETS的决心，泰国国际航空公司总裁阿玛拉南甚至声称，欧盟将国际航空业纳入其碳排放交易体系是一项“愚蠢的政策”。
2011年9月27日，中俄两国政府对外发布了反对欧盟将国际航空业纳入EUETS的共同声明；随后，在印度新德里，中国与美、俄、印度、巴西、南非、日本等26国共同签署了有关反对EUETS的联合宣言。11月2日，26个非欧盟国家就欧盟的这一计划正式向国际民航组织提出抗议。
针对欧盟强征航空碳排放费的决定，从一开始就有争论，争论的焦点主要围绕其合法性，这场争论目前还远未停止。2009年，代表美国航空业的美国航空运输协会(ATA)和3家美国的航空公司在伦敦的法院起诉欧盟的这一决定。英国法院认为这个问题涉及整个欧盟共同体的利益，在2010年5月上诉到欧洲法院(ECJ)。
美国航空运输协会认为EU－ETS不应适用于欧盟以外的航空公司。美国航空运输协会的主要观点是，EUETS对非欧盟航空公司的碳排放收费违反了1944年《芝加哥公约》、1997年《京都议定书》和2007年《美国欧盟开放领空协议》。
从目前欧美争辩的结果来看，一个可能的结果是美国关于《芝加哥公约》的诉求失败，但是关于《美国欧盟开放领空协议》美的争辩成立，即最终结果是:国际航空业纳入EUETS这个政策从整体上站住了，但是根据《美欧双边开放领空协议》的规定，美国航空企业可以排除在这个政策之外而不用支付碳排放费。
也就是说，一方面，美国这个最大的航空团队不需要向EU－ETS支付排放费，而其他国家的航空企业将被纳入EUETS。这也许是其他国家航空业最不希望看到的局面。
2011年10月6日，欧洲法院检察长在其出具的法律意见书中指出，欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系是符合国际法的精神的，也没有违反国际航空协定。这增加了欧盟成功的希望。尽管这一声明并不具有法律效力，而且欧洲法院的法官将在晚些时候做出裁决，但是裁决通常是与意见书相符的。
2011年10月10日，欧盟委员会气候行动委员指出，欧洲法院的裁决为航空业纳入EUETS扫清了法律障碍，这项措施将如期于2012年1月1日正式实施。
2012年年初，欧洲法院将就美国航空运输协会诉欧盟一案做出判决。如果判决有利于欧盟的话，航空业将于2012年1月1日被纳入欧盟碳排放交易体系。
欧盟背水一战为哪般？
欧盟在强征航空碳排放费的法律战役中，实际上是输不起的。因为一旦失败，欧盟能源政策的核心支柱就会遭到削弱，其在全球气候变化谈判中的领导地位也将受到威胁。
面对这么大的风险，欧盟并不会打无准备之战。欧盟研究将EUETS覆盖到国际航空业的问题时日已久。
2009年1月，欧盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空业纳入欧盟的碳排放交易权系统，并将包括与欧盟有飞行业务的非欧盟航空运营商。欧盟在第2008/101/EC指令中明确把减少航空业对气候的影响作为其最基本的动因。这个指令的主要依据是:虽然2006年欧盟温室气体的排放量比1990年的水平下降了3％，但是同期国际航空业的排放量却翻了一番。2012年航空业的碳排放量预计为2300万吨，并可能在2020年达到1.22亿吨。同时，欧盟早在几年前就向欧盟外各国通报了准备将国际航空业纳入EUETS的决定的情况，也就此项决定向欧盟外各国征求了意见。欧盟将自己置于输不起的法律战役中，我们不禁要问:欧盟为什么要这样做？
首先，欧盟此举的战略目的是，借助于航空业的国际性，把区域性温室气体减排方案扩展到全球范围，从而显示其在解决气候变化问题上的领导权，并强化其运用市场机制减缓气候变化领域的优势。
其次，欧盟如果成功地将其EU－ETS推广到国际航空业，就有可能为欧盟未来在钢铁、电力、水泥等其他行业中推广实施全球性的行业减排方案铺平道路，这样就达到全球共同承担温室气体减排义务的目的。
第三，欧盟把国际航空业纳入EUETS将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。以市场为基础的EUETS推广到国际航空业，也必将带动欧盟的一批新兴企业在未来全球碳市场中抢占先机，比如碳检测、报告和核查业务(MRV)、碳交易和碳金融业务市场。
第四，欧盟通过掌握航空业碳排放收费标准的制定权，从而掌控航空运输业和制造业领域的市场控制权，给外国航空运输服务商进入欧洲制造障碍。如果将航空业纳入欧盟交易体系，欧盟既是裁判员，同时其公司和盟外国家公司又都是运动员，欧盟可以通过各种手段，在操作层面向欧盟内企业给予倾斜。
第五，欧盟此举旨在解决欧洲航空业竞争力的实际问题。如果只有欧洲的航空企业需承担温室气体减排任务，而非欧盟的航空公司不承担任何减排负担，那么欧盟航空公司的运营成本将在同等条件下高于欧盟以外的航空公司。
第六，征收航空业碳排放费收入可观。据业内人士预估，一旦航空业碳排放费开始征收，仅2012年欧盟就可收获12亿美元资金。对于目前“很差钱”的欧盟来说，这是笔不小的收入。
作者单位:环境保护部政策法规司
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