让“棕地”变“绿” 污染场地修复呼唤责任担当
更新时间：2012-07-13 17:37
来源：人民日报
作者: 孙秀艳
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也许还有人记得北京三环内的田野，大望路附近化工厂的忙碌，但是城市扩张的脚步正在提速，这些已经成为记忆。由于城市建设的快速发展与土地的紧缺，各地大力促进关停、搬迁企业场地的再开发，污染场地修复日益得到重视。
然而，虽有国家政策、资金支持，但是法律空缺、标准不完备、人才队伍不足，想让更多“棕地”变“绿”，还有很长的路要走。
政策措施利好，污染场地修复产业升温
看 看去年一年在污染场地修复领域有多少活动，你就能感觉到这个产业正在热起来。今年4月、5月，第三届中国环境修复发展战略论坛、2012重金属污染土壤治 理与生态修复论坛相继举办，参会者不仅有这个领域涵盖专业的最知名学者，污染场地的业主方即政府代表，工业及修复企业，还请到了全国人大、环保部的高官， 各方的关注一目了然。
“关于污染场地修复最早的文件应该是原国家环境保护总局2004 年下发的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，也就是环办47号文。2005年环保总局下发的《电子废弃物污染防治管理办法》中，也对 污染场地提出了要求。”中国环境修复网执行主编高胜达告诉记者。对污染场地修复提出明确要求的，还有正在接受挑战的各个城市，不少地方都对污染场地修复出 台了地方法规。
将污染场地修复推向“热点”的，是国家近年出台的几个规划。先是“十二 五”规划《纲要》明确提出加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范，以及受污染场地、土壤、水体等污染治理与修复试 点示范；后有《全国地下水污染防治规划（2011—2020）》、《重金属污染防治“十二五”规划》。几个规划内容直接与污染场地修复工作相关，项目、资 金都有所倾斜，环保业内也直呼一块产业大蛋糕已经摆在面前。
“国务院批复了《重金属污 染综合防治“十二五”规划》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》。这两个规划中对土壤重金属污染治理提出了更为具体的要求，也提出了项目清单。”国家发 展改革委资源利用和环境保护司马铭峰博士在第三届环境修复发展战略论坛上透露，2010年，国家发改委就安排了中央预算内资金支持湘江流域的治理修复工 作。
政策利好直接带动了产业的热度，据中国环境修复网不完全统计，仅2011年，新注册成立或转作土壤修复业务的企业就超过了20家。在北京、上海、江苏等经济相对发达且污染场地较为集中的区域，围绕产业链的修复类企业正不断诞生。
修复不是简单事，污染场地综合管理考验政策
一 块污染场地从“棕”变“绿”，要经历哪些过程？上海市环境科学研究院固体废物与土壤环境研究所所长罗启仕认为，污染场地修复工作内容及程序应该包括污染场 地调查、污染评估、健康风险评估、修复方案设计、工程实施、过程管理与监理、第三方验收监测和工程后评估等，可以说复杂而漫长。
对 于污染场地，原有两种处置模式，一是先出让再治理，二是治理后再出让。由于出现过出让后治理效果难以掌控的问题，目前，大多是政府先将地块修复，然后再出 让。修复产业链长、参与机构众多、环境风险和管理风险较大，因此，在整个污染场地修复过程中，政府扮演的角色十分重要。
如 何保障场地评估的准确性、如何选择修复方案、如何防止污染土随意转移、如何做好施工过程的监理工作、修复到何种程度算是成功，污染场地修复管理工作可谓头 绪繁多。一面连着城市生态，一面连着百姓健康权益，在污染场地修复这个问题上，政府可谓责无旁贷，但是另一方面，由于牵涉问题多，专业性强，污染场地管理 也在考验着政府。
环保部固废管理中心张俊丽博士认为，污染场地环境监管的实质就是制定 好规则，维护好秩序。“制定规则”即确定管理主体、管理对象、管理流程和管理制度。“维护秩序”就是确保所有的参与者按照规则去做，确保修复目标的实现， 保障产业朝着良性的方向发展。污染场地环境监管体系的构建，应该包含场地污染预防、场地治理修复监管，以及修复后场地可持续管理三方面的内容。
缺 法律依托，制定地方法规；少完备标准，找来发达国家参照使用。国内一些城市在污染场地管理方面探索性的工作，也为后来者提供了借鉴。但是，在探索做好管理 的过程中，各个城市都遭遇了一些难题。北京市固体废物管理中心主任唐丹平表示，由于国家缺乏对评价单位资质的审核，污染场地评估质量难以掌控。另外，由于 缺乏技术规范，在修复方案的选择上，同样存在很多困难。
在环保部对外合作中心“环保公 益性行业科研专项”的几位研究人员看来，这些问题还都停留在污染场地修复全过程管理这一层面。政府要做的应该覆盖更广：应在完善相关政策标准、合理分摊修 复责任、明确优先治理清单、建立基于风险管理的修复目标和方法等方面做好工作，这是所有管理工作的出发点。
“治病”要花上千亿元，污染责任界定需法律护航
相较于管理的繁复，对环保产业界来说，污染场地修复无疑孕育着巨大商机。在湖南株洲，清水塘地区企业整体绿色搬迁项目不久前开工，估算的费用就高达483亿元，投资的重头就是污染场地修复。
“由 于污染场地情况复杂，给地‘看病’、‘治病’需要的费用普遍比较高。”曾长期在国外从事污染场地修复工作的中国环境修复网总工蒲民告诉记者。有媒体估 算，2015年我国污染场地修复（包含土壤和地下水）的市场规模可达400亿元，而整个“十二五”期间，整个市场规模将在1000亿元以上。
谁出这笔钱？钱从哪里来？
谁污染，谁治理。然而，污染场地多是搬迁国有企业留下的，其中一些已经破产，还有的企业因为产权变更，无法认定污染企业的责任主体。同时，由于土地所有权为政府所有，污染场地治理的责任都压在了政府身上。
“由污染场地修复资金来源引出的，是对污染法律责任的界定。原有的污染场地修复费用由政府承担没有异议，但是更应关注的，是今天的生产场地不能再成为明天的污染场地，修复这些污染场地，又再由政府也就是公众埋单。”高胜达这样说。
避免出现高胜达担忧的情况，唯有法律来规范。一些外国大企业进驻中国投资建厂，第一件事就是取土壤和地下水的样本，为的是“立此存照”，等离开之日有对比，免责任。这是长期受法律严管的外国公司的自觉和自我保护行为。
然而，与之对比，目前，我国尚无一部系统的有关土壤保护的法律，如何防治，如何界定污染者，以及修复过程和结果法律责任的认定，一片空白。
曾 长期从事环保政策法规研究的中国环境科学学会副理事长杨朝飞表示，污染场地问题的显现是一个长期的过程，解决也需要较长时间，因此必须建立起严格的环境责 任追究制度。国际上较为成熟的经验是：形成一种对环境污染的终身、产权和连带责任追究体系，无论污染者如何变身，都能做到有账可查。同时，连带责任也把向 污染企业提供贷款的银行、保险公司乃至投资股东列为处理对象，不仅可以减少工业发展带来的损失，同时也为污染治理筹集了资金。
“我们在操作层面工作，感觉急需法规和标准、规范来把污染场地的问题管起来。”北京建工环境修复有限责任公司技术总监马骏说，只有立法部门、管理部门、业主以及实施单位都承担起责任，才能把污染场地修复工作做好，保证土地在一个安全状态下使用。
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然而，虽有国家政策、资金支持，但是法律空缺、标准不完备、人才队伍不足，想让更多“棕地”变“绿”，还有很长的路要走。
政策措施利好，污染场地修复产业升温
看 看去年一年在污染场地修复领域有多少活动，你就能感觉到这个产业正在热起来。今年4月、5月，第三届中国环境修复发展战略论坛、2012重金属污染土壤治 理与生态修复论坛相继举办，参会者不仅有这个领域涵盖专业的最知名学者，污染场地的业主方即政府代表，工业及修复企业，还请到了全国人大、环保部的高官， 各方的关注一目了然。
“关于污染场地修复最早的文件应该是原国家环境保护总局2004 年下发的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，也就是环办47号文。2005年环保总局下发的《电子废弃物污染防治管理办法》中，也对 污染场地提出了要求。”中国环境修复网执行主编高胜达告诉记者。对污染场地修复提出明确要求的，还有正在接受挑战的各个城市，不少地方都对污染场地修复出 台了地方法规。
将污染场地修复推向“热点”的，是国家近年出台的几个规划。先是“十二 五”规划《纲要》明确提出加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范，以及受污染场地、土壤、水体等污染治理与修复试 点示范；后有《全国地下水污染防治规划（2011—2020）》、《重金属污染防治“十二五”规划》。几个规划内容直接与污染场地修复工作相关，项目、资 金都有所倾斜，环保业内也直呼一块产业大蛋糕已经摆在面前。
“国务院批复了《重金属污 染综合防治“十二五”规划》、《湘江流域重金属污染治理实施方案》。这两个规划中对土壤重金属污染治理提出了更为具体的要求，也提出了项目清单。”国家发 展改革委资源利用和环境保护司马铭峰博士在第三届环境修复发展战略论坛上透露，2010年，国家发改委就安排了中央预算内资金支持湘江流域的治理修复工 作。
政策利好直接带动了产业的热度，据中国环境修复网不完全统计，仅2011年，新注册成立或转作土壤修复业务的企业就超过了20家。在北京、上海、江苏等经济相对发达且污染场地较为集中的区域，围绕产业链的修复类企业正不断诞生。
修复不是简单事，污染场地综合管理考验政策
一 块污染场地从“棕”变“绿”，要经历哪些过程？上海市环境科学研究院固体废物与土壤环境研究所所长罗启仕认为，污染场地修复工作内容及程序应该包括污染场 地调查、污染评估、健康风险评估、修复方案设计、工程实施、过程管理与监理、第三方验收监测和工程后评估等，可以说复杂而漫长。
对 于污染场地，原有两种处置模式，一是先出让再治理，二是治理后再出让。由于出现过出让后治理效果难以掌控的问题，目前，大多是政府先将地块修复，然后再出 让。修复产业链长、参与机构众多、环境风险和管理风险较大，因此，在整个污染场地修复过程中，政府扮演的角色十分重要。
如 何保障场地评估的准确性、如何选择修复方案、如何防止污染土随意转移、如何做好施工过程的监理工作、修复到何种程度算是成功，污染场地修复管理工作可谓头 绪繁多。一面连着城市生态，一面连着百姓健康权益，在污染场地修复这个问题上，政府可谓责无旁贷，但是另一方面，由于牵涉问题多，专业性强，污染场地管理 也在考验着政府。
环保部固废管理中心张俊丽博士认为，污染场地环境监管的实质就是制定 好规则，维护好秩序。“制定规则”即确定管理主体、管理对象、管理流程和管理制度。“维护秩序”就是确保所有的参与者按照规则去做，确保修复目标的实现， 保障产业朝着良性的方向发展。污染场地环境监管体系的构建，应该包含场地污染预防、场地治理修复监管，以及修复后场地可持续管理三方面的内容。
缺 法律依托，制定地方法规；少完备标准，找来发达国家参照使用。国内一些城市在污染场地管理方面探索性的工作，也为后来者提供了借鉴。但是，在探索做好管理 的过程中，各个城市都遭遇了一些难题。北京市固体废物管理中心主任唐丹平表示，由于国家缺乏对评价单位资质的审核，污染场地评估质量难以掌控。另外，由于 缺乏技术规范，在修复方案的选择上，同样存在很多困难。
在环保部对外合作中心“环保公 益性行业科研专项”的几位研究人员看来，这些问题还都停留在污染场地修复全过程管理这一层面。政府要做的应该覆盖更广：应在完善相关政策标准、合理分摊修 复责任、明确优先治理清单、建立基于风险管理的修复目标和方法等方面做好工作，这是所有管理工作的出发点。
“治病”要花上千亿元，污染责任界定需法律护航
相较于管理的繁复，对环保产业界来说，污染场地修复无疑孕育着巨大商机。在湖南株洲，清水塘地区企业整体绿色搬迁项目不久前开工，估算的费用就高达483亿元，投资的重头就是污染场地修复。
“由 于污染场地情况复杂，给地‘看病’、‘治病’需要的费用普遍比较高。”曾长期在国外从事污染场地修复工作的中国环境修复网总工蒲民告诉记者。有媒体估 算，2015年我国污染场地修复（包含土壤和地下水）的市场规模可达400亿元，而整个“十二五”期间，整个市场规模将在1000亿元以上。
谁出这笔钱？钱从哪里来？
谁污染，谁治理。然而，污染场地多是搬迁国有企业留下的，其中一些已经破产，还有的企业因为产权变更，无法认定污染企业的责任主体。同时，由于土地所有权为政府所有，污染场地治理的责任都压在了政府身上。
“由污染场地修复资金来源引出的，是对污染法律责任的界定。原有的污染场地修复费用由政府承担没有异议，但是更应关注的，是今天的生产场地不能再成为明天的污染场地，修复这些污染场地，又再由政府也就是公众埋单。”高胜达这样说。
避免出现高胜达担忧的情况，唯有法律来规范。一些外国大企业进驻中国投资建厂，第一件事就是取土壤和地下水的样本，为的是“立此存照”，等离开之日有对比，免责任。这是长期受法律严管的外国公司的自觉和自我保护行为。
然而，与之对比，目前，我国尚无一部系统的有关土壤保护的法律，如何防治，如何界定污染者，以及修复过程和结果法律责任的认定，一片空白。
曾 长期从事环保政策法规研究的中国环境科学学会副理事长杨朝飞表示，污染场地问题的显现是一个长期的过程，解决也需要较长时间，因此必须建立起严格的环境责 任追究制度。国际上较为成熟的经验是：形成一种对环境污染的终身、产权和连带责任追究体系，无论污染者如何变身，都能做到有账可查。同时，连带责任也把向 污染企业提供贷款的银行、保险公司乃至投资股东列为处理对象，不仅可以减少工业发展带来的损失，同时也为污染治理筹集了资金。
“我们在操作层面工作，感觉急需法规和标准、规范来把污染场地的问题管起来。”北京建工环境修复有限责任公司技术总监马骏说，只有立法部门、管理部门、业主以及实施单位都承担起责任，才能把污染场地修复工作做好，保证土地在一个安全状态下使用。
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