发展创造了奇迹 环保也应有奇迹来匹配
蜀中自有“天无三日晴”和“蜀犬吠日”之说，意指盆地环山，水汽不散，难见太阳。四川还有“千河之省”之称，且地处长江上游，生态安全地位突出。作为西部经济大省，10年来，四川GDP翻了两番，今年前三季度，经济总量跃至全国第六。既要服务大局，又要守住底线，环保工作任重道远。在“十二五”收官、“十三五”启幕之际，本报记者独家对话四川省环保厅厅长姜晓亭，畅谈改革之策，畅想改革之路。
对话人：四川省环境保护厅厅长姜晓亭
采访人：本报记者岳跃国
当前环境保护面临什么样的难度？
■常规办法解决不了我国的环境问题，必须改革
中国环境报：当前环境保护面临什么样的难度？如何定位？
姜晓亭：常规的办法解决不了我国的环境问题。
这一判断基于3方面的考虑：一是我国遇到的环境问题在人类历史上前所未遇，解决难度也前所未遇；二是环保工作特别复杂，既涉宏观，又涉中观，还涉微观；三是环保工作既需要多部门协同又是多部门交叉，一家说了不算，一家也办不成。
这是现阶段环保工作的3个困难，也是定位环境保护所处阶段的前提。总体来看，我国改革开放创造了一个奇迹，环境保护也要相应地创造出一个奇迹来匹配。
中国环境报：如何理解既涉宏观，又涉中观，还涉微观？
姜晓亭：横向来看，环保部门跟其他部门很不一样。有的管宏观，如发改部门；有的管中观，如农口的各个部门；有的管微观，如食品安全、质检等部门。而环保部门是宏观、中观、微观都有涉及：宏观如总量减排、战略环评和政策环评等；中观如行业环评、区域环评、行业核查等；微观如执法、监测等。
纵向来看，以前的污染主要指工业的废气、废水、废渣，现在是水、气、声、渣、射、土、光、热都有，全要素、全过程都要管。污染防治既涉及产业布局、结构、规模，又涉及项目设备、工艺、技术。前者宏观，是规划环评问题；后者微观，是项目环评问题。
这就要求环保部门既要有宏观视野、宏观思维、大局观念，又要从细处着手、落到实处接地气，难度特别大。
中国环境报：从宏观层面推进环境保护存在哪些体制障碍？
姜晓亭：环境问题涉及很多部门，存在职能交叉，必须协同作战。而“部门推动部门”难度大。一般情况下，部门推动不了部门，只能靠更高层的领导来推动，但又不可能事无巨细都让领导来推。
比如水，实际就8个字：水多、水少，水清、水浑。多了是洪水，少了是旱灾，水清是水质问题，水浑是水土流失问题。单一个“水”就涉及水利、国土、环保等若干部门，环保一家说了不算，也不可能一家把事办成。
有的事都来争，有的事都不干。都来争时，环保经常争不过；都不干时，环保却还得干。最郁闷的是，虽然没争过，但责任有时还得扛。
中国环境报：有人说目前环保工作很难令人满意，您怎么看？
姜晓亭：确实是这样。在政风行风等各类考核中，环保的名次很容易靠后，要么是中等，要么干脆垫底。排在中等就说明干得还不错，大家还认同你。
正是因为涉及部门众多，职能交叉，环保的事很容易“上、下、左、右”都不满意。比如环评，对有些项目，批了群众不高兴，不批领导不高兴。水污染一线，批了下游不高兴；大气污染一片，批了周边不高兴。不高兴的人，到考核的时候就会“发声”；觉得环保还不错的，考核的时候通常又是“沉默的大多数”，他觉得环境本来就这样，没变好，也没变差，今天天气好，跟你环保部门有啥关系？没关系。所以环保要让人满意很难。
环保部门在环境应急中应承担什么角色？
■环境应急改革需界定责任，不能处理救火队员
中国环境报：很多环保局长都担心环境风险，您呢？
姜晓亭：现阶段环境风险可以减少，但不可避免。既然不可避免，就应该办好两件事，一是事故责任界定要明确，二是要完善应急体系。
中国环境报：责任界定不明确主要体现在哪些方面？
姜晓亭：安全事故一旦引发环境污染，环保局长很可能下课。
就事故性质来说，绝大部分是安全事故，环境污染是次生灾害，如一些爆炸事故，是典型的安全事故，环保和消防同时控制灾害。
但现在的情况是环保去应急，结果还可能被处罚。我们跟消防队员一样是“救火”的，火灭后却要受处分，这个导向不好。一定要明确责任，不能误判，不能把“救火”队员给处理了，要不以后没人干活了。
中国环境报：环保部门在环境应急中应承担什么角色？
姜晓亭：环境应急要实行属地负责制。环保部门主要做3件事：一是回答“怎么样”，污染是什么情况。二是说“怎么办”，拿出解决方案。三是尽力组织救援，环保专家现场指导，提供线索，紧急调配。其他应该由地方政府负责，环保部门不可能养很多人来应急。
中国环境报：有人认为应急体系平时就是个摆设，您怎么看？
姜晓亭：应急体系是必要的，应急物资在大部分时间看着像是没用，但是到了关键时候，没有这个“摆设”还真不行。
一个完整的国民经济体系离不开重化工、石化，这是回避不了的。既然有风险，环境应急体系就必须要有。我认为，至少要在省、市两级先建起来。
中国环境报：应急体系建设的重点有哪些方面？
姜晓亭：重点应放在应急指挥体系、应急队伍、应急专家、应急物资、应急分类上。关键要做好分类，哪类事故该怎么处理、不能怎么处理，事先应重点明确，相当于一个详细的技术指南。
中国环境报：您说的技术指南是不是应急预案？
姜晓亭：不是。应急指南，通俗讲就是应急注意事项，是指应急分类。应急指南应尽可能详细，应急预案则不必。因为真正的应急过程只能现场随机应变，绝不能教条主义，照搬预案。
“十三五”期间，总量减排应坚持什么改革取向？
■总量减排改革应力戒虚增实减，尊重差异化管理
中国环境报：“十三五”期间，总量减排应坚持什么改革取向？
姜晓亭：总量减排作为一种约束性指标，强化了地方政府的责任。尤其是今后要实行“党政同责”，各级党委政府主要领导很重视，对推进环保工作很有效。
但有效不等于合理，尤其要研究使总量减排与环境质量改善直接挂钩，建立正相关关系。要防止出现两类情形：一是“虚增实减”，二是针对性差。
中国环境报：怎么理解“虚增实减”？
姜晓亭：先说“虚增”。排污总量是根据GDP、工业增加值、城市化率等指标计算出来的。一旦为了政绩或其他方面考虑，把这些指标搞得很“漂亮”，排污量相应就“增加”了。
再看“实减”。减排工作必须落在一个个项目上，必须实实在在减下去。一旦“虚增”，减排就麻烦了。如城市化率，每增加一个百分点，增加的COD排污量就算出来了，就要建设相应规模的污水处理厂。
中国环境报：“虚增实减”会造成什么问题？
姜晓亭：一边虚增，一边实减，中间就可能错位：第一，地方花不起钱建处理设施；第二，花了钱建起了处理设施后，发现没那么多污染物要处理，最后很可能就成了摆设，成了形象工程。
排污总量如果完全按照统计数据来计算，有点机械化。如果缩小行政区域，根据实际情况核查排污总量，肯定弄得清楚，哪怕是计算也会算得相对准确，但这涉及上下级之间建立信任文化的问题。
中国环境报：您刚才说总量减排针对性不强，如何理解？
姜晓亭：现在指标设计往往“一刀切”，没有充分考虑中国之大、差异之大，不是很合理。因为约束性指标是和“官帽子”挂钩的，指标完不成还要追究责任，地方可能会把力量用偏。
如果当地主要环境问题不是减排约束的那些问题，就会造成地方花了“主要的”精力去解决一个“次要的”问题，而主要问题、难点问题并没得到解决。
中国环境报：如何解决这一问题？
姜晓亭：我觉得，总量减排就是应该实施“差异化”管理，要么从顶层设计上改，要么让地方提方案，核心是符合地方实际，有利于本地区环境质量改善。减排指标设计应充分考虑本地区主要污染物排放现状，和环境质量改善挂钩。
中国环境报：四川这方面有何探索？
姜晓亭：举个例子，在四川“三州”（凉山州、阿坝州、甘孜州），工业很少，甚至有人戏称“打铁就是工业”、“烧饼就是服务业”。在这些地方实施总量减排，有时连基数都没有，再减就成负数了。因此，四川省在下指标的时候将总量减排改成了总量控制。
下一步改革中有哪些问题需要特别关注？
■改革不等于完全做减法，更不能越改越复杂
中国环境报：现在有一种倾向，一说改革就是做减法，您怎么看？
姜晓亭：确实有这种倾向，好像一说改革就是要把什么东西给减掉，这就把简政放权和改革混淆了。简政放权是改革的一个措施，但改革不等于简化，有些东西可能还要增加，还要强化、精细化。
中国环境报：与其他部门相比，环保部门简政放权有何特殊性？
姜晓亭：原来的技术和经济可行性审查，我认为确实要简政放权。经济可不可行，技术可不可行，产品有没有市场，那是业主自己考虑的事儿，政府去管有点滑稽。
但是环保不一样，是公益性的。经济可行不可行，业主关心；环境可行不可行，业主不太关心，跟他的利益不挂钩，也很难把这事做好。同时，环境问题往往是区域性和流域性的，单个业主也解决不了。
这就要政府来做。总体来讲，哪些权该放，哪些不能放，哪些要加强，现在边界不太清楚。
中国环境报：有人反映，在一些地方，简政放权后审批反而复杂了，原因何在？
姜晓亭：各部门都在放权，但关注点不同，标准不同。发改委管投资，下放权限时，主要考虑投资规模和产业政策，而环保主要考虑环境敏感度。
比如，投资1亿元建蓄电池厂，在发改部门看来很小，但环保部门就高度重视，弄不好可能出现血铅事故，管得很严，审批层级比较高。
反过来也一样，有些项目环保认为可以放的，其他部门又不能放。比如城市轨道交通，因为在地下，环境影响不大，审批权可以下放。但在其他部门看来，因为投资大，审批层级比较高。
这就形成了错位下放，一个项目，有的手续在部里批，有的在省里批，有的在市里批，个别甚至是县里批，把业主弄晕了。
中国环境报：简政放权后，一般项目不环评就可以核准，有何影响？
姜晓亭：项目核准精简前置审批后，只保留规划选址、用地预审两项，对重特大项目将环评审批作为前置条件，俗称“两个半”前置。
也就是说，不是重特大项目不环评就可以核准。但环评还得保留，这样一来，环评本来是核准的前置条件，现在变成了开工的前置条件。
对于业主，原来到发改委去，发改委告知前置有多少个、到哪些部门去办。现在不行了，业主拿到核准也不能开工，因为还缺很多开工的前置条件。
但业主搞这类项目一般只搞一次，根本不知道这个项目要搞多少个批文。有些地方，说是简政放权，其实是越搞越复杂。业主晕，我们也晕。这个是同级部门审批“错位下放”的问题。
中国环境报：怎样改革能化繁为简？
姜晓亭：估计以后要搞一个投资指南才行，光搞负面清单还不行，要在投资指南里明确一个项目究竟要多少审批，让业主清楚。
中国环境报：制定改革方案要着重考量哪些因素？
姜晓亭：我感觉有些改革是先有一个设想，然后设计一个模式，再围绕模式来论证怎么合理、怎么实施，最后离实际更远。我认为，改革应该充分考虑4个因素：科学性、合理性、有效性、可行性。
首先必须是科学的，但科学的不一定合理。比如治理土壤，把土壤洗一遍，然后种植特定的植物，长了以后挖了再种，直到土壤达标为止，这样科学，但时间耗不起，成本也耗不起。
有效性是指不能为了改革而改革，改后一定要比改前好。可行性方面，不能到了基层没法干，如果再来个考核，就更惨了。
中国环境报：定改革方案底线在哪？
姜晓亭：改革一定要避免“自废武功”。我个人觉得，好不容易争取到了总量减排的控制制度、环评的审批制度，不要自己主动给废了。“废武功”很容易，再建起来就很难。
中国环境报：“十三五”期间将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是不是意味着环保部门扩权了？
姜晓亭：实行垂直管理，是对我国现行“以块为主”的地方环保管理体制的一项重大改革，有利于保障环境执法效果，减少地方干预，意义重大。但是，搞环境管理改革，还是要强化属地责任。既要避免环保部门受到干扰，又要避免环保孤军奋战。
一实行垂管，就给人的感觉是，环保部门扩权了，要一管到底了。我比较担心，在一些地方，这样反而减轻了地方政府的属地责任。环保以前是监管，我们扮演的角色主要是监管，不是主管。一旦属地责任没有了，其他部门不管了，环保就成了孤军奋战。
千万不能因为垂直管理，淡化了其他部门的责任，减轻了地方的属地责任，一定要避免环境保护成了环保一家的事。
中国环境报：垂直管理以后，人、财两方面的关系能不能理得顺？
姜晓亭：系统内确实存在这样的担心，人的方面，主要是担心人手短缺和干部流动问题；财的方面，主要是担心环保资源缩小。
有人担心，垂直管理以后，经费没人管了，市县财政不给钱了，结果环保资源反而缩小了。以前责任在地方政府身上，有多少钱都得拿出来担这个责任，不然要被追责。现在垂直管理了，跟地方没关系了，钱也就没有了。会不会出现这种问题尚不清楚，事先在顶层要协调好。
还有一个担忧就是人的问题。一个问题是，基层环保部门行政编制严重不足，很多单位都是从监察、监测机构抽借人员使用，一旦省上垂直管理，基层行政编制短缺人员到不了位，环保行政工作运转就面临困难。所以，垂直管理一定要同步解决好人员编制问题。另一个问题就是干部渠道问题，垂直管理以后，会不会环保干部只在系统内流动，流动渠道会不会收窄，这个问题要思考。有人觉得现在环保干部出路就不理想，但愿改了以后，不要更不理想。
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