不设置危险废物识别标志是否造成危害后果并非是否罚款的考量要件
裁判要旨：
根据《固废污染防治法》第七十五条第一款第一项的规定，对于不设置危险废物识别标志的违法行为，环境保护行政主管部门在是否罚款的问题上并无裁量空间。换言之，环境保护行政主管部门查实不设置危险废物识别标志的违法行为后，应当作出罚款的处罚，不设置危险废物识别标志的违法行为是否造成危害后果并非是否罚款的考量要件。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第一中级人民法院行政判决书案号：（2021）京01行终18号
当事人信息
上诉人（一审原告）北京宏辉精密模具有限公司，住所地北京市通州区中关村科技园区通州园金桥科技产业基地景盛南四街15号29号楼一层A。
法定代表人杨菊，总经理。
委托代理人勾慧泽，河北理苑律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区生态环境局，住所地北京市昌平区科技园区白浮泉路15号。
法定代表人张伟，局长。
委托代理人寇勇，北京市昌平区生态环境局工作人员。
委托代理人富尧，北京易和（昌平）律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京宏辉精密模具有限公司因罚款一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院经审理查明，2020年5月26日，北京市昌平区生态环境局（以下简称昌平区生态环境局）执法人员到北京宏辉精密模具有限公司（以下简称宏辉公司）位于北京市昌平区南口镇马坊村西2号院的实际经营地址进行检查，发现该单位在该地址从事制造模具、机械零件等生产经营活动。该单位在生产经营过程中产生废矿物油和废切削液，废机油属于《国家危险废物名录》中HW08类危险废物，废切削液属于《国家危险废物名录》中HW09类危险废物，存放在生产车间南侧，未设置危险废物识别标志，涉嫌违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固废污染防治法）（2016年11月7日起实施）第五十二条的规定，故昌平区生态环境局于当日对宏辉公司涉嫌违法行为予以立案。同日，昌平区生态环境局对宏辉公司的委托代理人涂君辉进行询问，并制作笔录，在该份《调查询问笔录》中涂君辉陈述称，宏辉公司自2017年开始在位于北京市昌平区南口镇马坊村西2号院的实际经营地址从事制造模具、机械零件等，年产生废机油和废切削液50kg，贮存于生产车间外南侧，在执法人员进行现场检查时，未设置识别标志。2020年5月29日，昌平区生态环境局向宏辉公司送达了昌环罚告字﹝2020﹞81号《行政处罚事先听证告知书》，告知宏辉公司认定的涉案事实、适用的法律依据、拟处罚的内容，应享有的听证等权利。宏辉公司收到该告知书后，在规定期限内未申请听证。经集体讨论，昌平区生态环境局于2020年6月8日对宏辉公司作出昌环罚字﹝2020﹞81号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：“我局于2020年5月26日对你单位进行了调查，发现你单位在北京市昌平区南口镇马坊村西2号院的实际经营地址从事制造模具、机械零件等，你单位生产经营过程中产生的废矿物油和废切削液，分别属于《国家危险废物名录》规定的HW08和HW09类危险废物，用于贮存上述危险废物的场所未设置危险废物识别标志。以上事实，有现场照片及调查询问笔录等证据为凭。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十二条的规定。我局于2020年5月29日以送达《行政处罚事先听证告知书》（昌环罚告字﹝2020﹞81号）的形式告知你单位陈述申辩权和要求举行听证的权利，你单位未提出陈述申辩意见，也未要求举行听证。依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第一项和第二款的规定，我局对你单位作出如下处理决定：责令停止违法行为，限期改正，处以罚款人民币二万元整。……”昌平区生态环境局于2020年6月9日将被诉处罚决定向宏辉公司直接送达。宏辉公司不服，提起本案行政诉讼。
一审法院另查明，宏辉公司成立于2006年4月10日，住所地位于北京市通州区中关村科技园区通州园金桥科技产业基地景盛南四街15号29号楼一层A。经营范围为制造模具、机械零件；销售塑料制品等。
2020年10月31日，一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，昌平区生态环境局作为环境保护主管部门，对辖区内的环境保护工作具有监管的法定职责。固废污染防治法（2016年11月7日起实施）第十条第二款规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。因此，昌平区生态环境局具有对宏辉公司的违法行为进行行政处罚的职权。
固废污染防治法（2016年11月7日起实施）第五十二条规定，对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。第七十五条第一款第一项规定，违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，不设置危险废物识别标志的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。该条第二款规定，有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款。本案中，昌平区生态环境局提交的证据包括调查询问笔录、现场检查笔录等可以证明宏辉公司实施了未在危险废物的贮存场所设置危险废物识别标志的违法行为，昌平区生态环境局的处罚决定事实认定清楚，适用法律正确。在本案的处罚程序中，昌平区生态环境局履行了立案、调查取证、询问、集体讨论等程序，并向宏辉公司告知了拟对其所作处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利，履行了告知义务，处罚程序合法。
关于宏辉公司认为昌平区生态环境局处罚过重的诉讼意见，一审法院认为，昌平区生态环境局在法定幅度范围内，依据京环发﹝2020﹞7号文确立的行政处罚自由裁量基准，对宏辉公司作出罚款人民币二万元整的处罚决定并无不当，法院予以支持。
综上，昌平区生态环境局作出的被诉处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。宏辉公司要求撤销上述处罚决定的理由不能成立，法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宏辉公司的诉讼请求。
宏辉公司不服一审判决，上诉请求撤销一审判决；撤销被诉处罚决定；由被上诉人承担诉讼费用。主要理由有：1.昌平区生态环境局对上诉人进行了四次处罚，违反了一事不再罚原则。被上诉人在被诉处罚决定和昌环罚字（2020）83号行政处罚决定书中均认定上诉人的行为违反了固废污染防治法第七十五条第一款的规定。两份行政处罚决定书中认定的违法行为是“同一违法行为”。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。上诉人的一个违法行为同时违反两个以上的法律法规，构成了处罚法规的竞合和违法行为的竞合，被上诉人作为一个行政执法机关，一次执法行为，只能对上诉人进行一次处罚。2.一审判决认定被诉处罚决定经过集体讨论缺乏事实依据，且集体讨论记录的形式不合法。行政处罚法第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大的违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。被诉处罚决定中的处罚金额为2万元，不属于情节复杂或者重大的违法行为，没有必要进行集体讨论。被上诉人的工作人员寇勇告诉上诉人的员工涂君辉处罚根本没有进行集体讨论，是上诉人起诉以后，被上诉人补加的。因此，上诉人对于被上诉人的“集体讨论记录”及“张伟2020年6月8日、吕涛2020年6月8日”字迹的形成时间申请鉴定，一审法院予以驳回是错误的。另外，集体讨论记录形式不合法。该讨论参加人员24人，而记录最后只有被上诉人的局长张伟和记录人吕涛签字。3.上诉人积极搬离北京，主动消除了环境影响，违法行为轻微，没有造成任何危害，依法不应予以处罚。行政处罚法第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。上诉人仅是“未设置危险废物识别标志”，但是没有造成任何危害后果，不应予以处罚。事实上被上诉人的执法记录仪的录像显示，上诉人是设置了危险废物识别标志，一审法院认定事实错误。4.被上诉人的处罚程序违法。本案处罚卷宗中的调查询问笔录时间为2020年5月26日12时55分-13时30分；第82号处罚案卷中调查询问笔录的时间与本案完全一致，足以表明被上诉人的执法程序违法，同一时间、同一地点、同两个执法人员、同时对涂君辉进行询问，程序严重违法。
被上诉人昌平区生态环境局表示同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，宏辉公司向一审法院提交下列证据：1.行政处罚事先告知书，拟证明2020年5月28日，昌平区生态环境局就被诉处罚决定事先听证进行告知；2.昌环责改字﹝2020﹞17号《责令限制生产决定书》，拟证明2020年5月28日，昌平区生态环境局对宏辉公司作出限制生产的决定书，事实上宏辉公司收到了决定书后就停产，着手搬离生产设备；3.被诉处罚决定，拟证明2020年6月8日，昌平区生态环境局责令宏辉公司停止违法行为，限期改正，处以罚款人民币二万元整；4.北京宏远南口创新技术有限公司（以下简称宏远公司）与金隅公司签订的《技术服务合同》，拟证明2018年8月1日，委托方宏远公司与金隅公司订立的“危险废物无害化处置技术服务”一份，其中宏远公司的项目联系人就是宏辉公司的法定代表人杨菊，也就是宏辉公司挂靠在宏远公司名下生产，危险废物环保处理均委托给了金隅公司处理，故宏辉公司没有违反环保法的任何规定；5.金隅公司危险废物经营许可证、营业执照，拟证明宏辉公司委托的危险废物处理公司金隅公司具有相应的专业处理资质和技术，宏辉公司根本不存在有意或者过失排污的意思；6.金隅公司和宏辉公司法人杨菊的微信聊天、宏辉公司与金隅公司续订危险废物的技术处理协议的邮寄单据，拟证明2018年8月1日，委托方宏远公司与金隅公司订立的“危险废物无害化处置技术服务”一份，其中的宏远公司项目联系人就是宏辉公司的法定代表人杨菊，也就是宏辉公司挂靠在宏远公司名下生产，危险废物环保处理均委托给了金隅公司，该协议期限至2019年7月31日。宏辉公司与金隅公司又对期满后危险废物的技术处理达成新的续签协议，宏辉公司又付给金隅公司危险废物的处理费，表明宏辉公司的危险废物一直由金隅公司负责处理，由于疫情原因，该公司污物处理人员没有及时处理才出现了少许的流失，情节显著轻微。
在法定举证期限内，昌平区生态环境局向一审法院提交了下列证据：1.执法人员的执法证复印件，拟证明本案执法人员具有行政执法资格；2.宏辉公司营业执照副本复印件；3.法定代表人身份证复印件；4.授权委托书及委托代理人身份证复印件，证据2-4拟证明宏辉公司是适格的被处罚主体，涂君辉是宏辉公司的委托代理人；5.《现场检查（勘验）笔录》及现场照片；6.环境违法行为立案审批表；7.《调查询问笔录》；8.送达信息确认书；9.《行政处罚事先听证告知书》（昌环罚告字﹝2020﹞81号）；10.送达回证（行政处罚事先听证告知书）；11.行政处罚集体讨论记录；12.送达回证（行政处罚决定书）；13.送达回证（行政处罚缴款书），证据5-13拟证明昌平区生态环境局作出的被诉处罚决定认定违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，裁量合理，程序合法正当。
在本案诉讼过程中，为进一步查明案件事实，一审法院依职权要求宏辉公司提交其与宏远公司之间的场地租赁协议作为本案的证据。2020年10月26日，宏辉公司向一审法院提交了其与中车汽修集团北京九四一六工厂（宏远公司前身）签订的《场地租赁合同》《场地租赁补充协议》《安全管理协议书》及宏辉公司和宏远公司签订的《租赁合同解除协议》，拟证明宏辉公司是按照出租方的约定来存储废矿物油和废机油的，不存在违法行为。
对于上述证据，一审法院认为，宏辉公司提交的证据3系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。宏辉公司提交的证据2、4-6与本案不具有关联性，法院不予采纳。宏辉公司提交的其他证据及昌平区生态环境局提交的全部证据符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，法院予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。
基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
本院另查明，昌环罚字﹝2020﹞83号行政处罚决定书认为宏辉公司未制定危险废物应急预案违反了固废污染防治法第六十二条的规定。
裁判分析过程
本院认为，固废污染防治法（2016年11月7日起实施）第五十二条规定，对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。该法第七十五条第一款第一项规定，违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，不设置危险废物识别标志的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。该条第二款规定，有前款第一项行为的，处一万元以上十万元以下的罚款。本案中，昌平区生态环境局提交的证据包括调查询问笔录、现场检查笔录等可以证明宏辉公司实施了未在危险废物的贮存场所设置危险废物识别标志的违法行为，昌平区生态环境局的处罚决定事实认定清楚，适用法律正确。在本案的处罚程序中，昌平区生态环境局履行了立案、调查取证、询问、集体讨论等程序，并向宏辉公司告知了拟对其所作处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利，履行了告知义务，处罚程序合法。另外，昌平区生态环境局依据京环发﹝2020﹞7号文确立的行政处罚裁量基准，在法定幅度范围内，对宏辉公司作出罚款人民币二万元整的处罚决定，处罚幅度并无不当。
关于上诉人宏辉公司认为，其仅是“未设置危险废物识别标志”，但是没有造成任何危害后果，符合行政处罚法第二十七条规定，不应予以处罚的上诉意见。根据固废污染防治法第七十五条第一款第一项的规定，违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，不设置危险废物识别标志的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款。根据上述规定可知，对于不设置危险废物识别标志的违法行为，环境保护行政主管部门在是否罚款的问题上并无裁量空间。换言之，环境保护行政主管部门查实不设置危险废物识别标志的违法行为后，应当作出罚款的处罚，不设置危险废物识别标志的违法行为是否造成危害后果并非是否罚款的考量要件。故上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于上诉人宏辉公司认为，被诉处罚决定违反一事不再罚原则的上诉意见。根据行政处罚法第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，原告实施的违法行为系未在危险废物的贮存场所设置危险废物识别标志，与昌环罚字﹝2020﹞83号行政处罚决定书中认定的违法行为不同，故被诉处罚决定并未违反上述规定。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人宏辉公司提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京宏辉精密模具有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
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