《生态环境损害赔偿管理规定》如何适用？专家这样说
【谷腾环保网讯】5月16日，经中央深改委审议通过，生态环境部联合最高法等13部门联合印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》的印发是习近平法治思想在生态环境保护领域的实践深化和科学运用,是生态环境损害赔偿制度改革过程中的又一里程碑。
习近平总书记提出“决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。
习近平生态文明思想强调 “坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”，《规定》根据严密法治的要求，结合生态环境损害赔偿制度改革进程中发现的新问题，进一步深化和细化了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），是坚决贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的具体实践，将为建设更加完善的生态环境保护制度体系发挥积极的作用。
一、《规定》印发的背景和目的
2015年党中央国务院开启生态环境损害赔偿制度试点改革，其工作背景是生态环境损害法律责任不明确，法律制度不健全，立法没有涉及受损生态环境的赔偿和修复。现实中，“企业污染、百姓受害、政府买单”的问题比较突出，如腾格里沙漠污染事件、秦岭北麓生态破坏事件等，责任人虽然受到了法律的制裁，但是遗留的生态环境损害问题没有得到解决，破坏的环境没有得到修复，群众的生态环境权益没有得到保障。为此，中央启动了生态环境损害赔偿制度改革的试点和试行工作。
2017年《改革方案》明确提出，到2020年要初步构建“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的生态环境损害赔偿制度。《规定》正是在全面完成改革阶段性目标的时间节点，根据《民法典》的新规定，充分梳理总结各地改革实践经验，全面剖析阻碍改革深入开展的困难问题的基础上编制的，目的是通过细化规则和程序，统一指导全国开展生态环境损害赔偿工作，推动改革工作从试行向法治化、规范化、常态化运行的转变，让改革制度落地生根、长久见效。
二、生态环境损害赔偿制度的建设情况
改革试点和全面试行以来，生态环境损害赔偿制度改革工作得到了深入的开展，在赔偿制度立法、管理制度建设、司法解释发布、赔偿资金管理、技术体系建设和地方案例实践等方面均取得突破性进展：
1.明确了法律依据
一是在生态环境损害赔偿制度改革推动下，立法取得积极突破，在《民法典》专章规定了环境污染和生态破坏责任，将改革成果上升为国家基本法律，正式确立了生态环境损害赔偿责任制度。此外，在2020年4月新修订的《固体废物污染环境防治法》中纳入生态环境损害赔偿，规定由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构组织与造成环境污染和生态破坏的单位和其他生产经营者进行磋商等内容。2018年8月制定的《土壤污染防治法》、2020年12月制定的《长江保护法》和2019年12月修订的《森林法》均规定了生态环境损害赔偿的相关内容。
二是在党内法规中纳入生态环境损害赔偿。2019年6月制定的《中央生态环境保护督察工作规定》第二十四条规定，对于督察发现需要开展生态环境损害赔偿的，移送省级政府依照有关规定索赔。吉林、新疆、安徽等22省份将生态环境损害赔偿纳入生态环境保护督察范围。
三是各地通过地方立法明确生态环境损害赔偿责任。近期，吉林、江苏、福建、四川等21个省份在修订或出台相关地方条例时确定了生态环境损害赔偿规定，如福建省的《福建省生态文明建设促进条例》《福建省水污染防治条例》，四川省的《四川省赤水河流域保护条例》《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》等。
2.构建管理制度等配套规定的建设
一是2020年8月，生态环境部等11部门联合印发《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《若干意见》），对案件线索筛查、索赔启动、损害调查、赔偿磋商、司法确认等问题，提出了具体指导意见。各地积极探索细化磋商制度，健全衔接规则，极大提高了办案效率，降低了行政和司法成本。
二是各地出台损害调查、赔偿磋商、资金管理、生态环境修复等方面的配套文件共400余件。以磋商为例，吉林、黑龙江、西藏等地出台了生态环境损害赔偿磋商办法，明确了磋商方式、启动时间、磋商时限等内容。贵州、浙江等省份将磋商与信用惩戒相结合。江西、山东等省份探索由地级市赔偿权利人直接指定区县级政府部门开展磋商。江苏、安徽等省份探索对小型案件适用简易磋商程序。
3.发布赔偿司法解释
2019年6月，最高法印发《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《司法解释》），对生态环境损害赔偿诉讼中，受案范围、立案、管辖、证据形式与举证责任等问题作了专门规定。此外，2022年，最高法发布《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，明确生态环境损害的惩罚性赔偿责任。
4.强化了资金管理
2020年3月，财政部等9个部门联合印发《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，规定了赔偿资金的缴纳、使用和监督等内容，规范了修复资金的管理和使用。
5.初步建成了生态环境损害鉴定评估技术标准体系
科学、准确、公正的生态环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿的技术基础。生态环境部研究制定了环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）、总纲、损害调查等9项生态环境损害鉴定评估技术文件，为生态环境损害赔偿制度改革试点和全国试行提供了有力的技术支撑。2020年12月，生态环境部联合市场监管总局发布了总纲、损害调查、土壤和地下水、地表水和沉积物、水污染虚拟治理成本法、大气污染虚拟治理成本法等6项国家标准，明确了生态环境损害鉴定评估的一般性原则、程序、内容、方法，并针对损害调查等重点环节，初步形成统一的技术标准体系。
6.在全国范围内初步构建了鉴定评估技术队伍
(建议在段首增加环境损害司法鉴定机构的内容。)生态环境部面向社会推荐了3批40余家鉴定评估机构，基本实现了鉴定评估机构的全国覆盖。同时，积极推进鉴定评估专家库建设，目前的鉴定评估机构和人员可以初步满足各地鉴定评估实践的需要。
7.各地积极开展案例实践
截至2021年底，全国共办理赔偿案件超过1.13万件，涉及赔偿金额超过117亿元。全国共推动修复土壤超过3600万立方米、林地超过6100万平方米、水体超过3亿立方米、清理固体废物约9000万吨。
三、《规定》的主要内容以及与相关文件的关系
《规定》印发之前，已经有多项中央文件和部门规范性文件对生态环境损害赔偿工作进行调整和规范，诸多政策文件之间是什么关系，实践中如何适用，需要予以明确，推动相关政策和制度形成合力，促进工作的落实落地。
1.《规定》的主要内容
《规定》共5章38条，分为总则、任务分工、工作程序、保障机制和附则5部分。第一部分为总则，明确了《规定》制定的目的和依据、工作原则、适用范围、赔偿范围、权利人及其工作职责、义务人及其赔偿责任、责任衔接、鼓励履责、举报处理等内容。第二部分为任务分工，分别明确了中央和国家有关部门的任务分工、地方党委和政府职责。第三部分为工作程序，对生态环境损害赔偿案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点工作环节作出规定。第四部分为保障机制，对鉴定评估机构建设、鉴定评估技术方法、资金管理、公众参与和信息公开、报告机制、考核和督办机制、责任追究与奖励机制等作出规定。第五部分为附则，明确了《规定》的解释权、生效时间等。
2.《规定》与相关制度文件的关系
《规定》是在改革文件发布后，根据新出台的法律法规和规范性文件制定的，细化和规范了相关内容。为做好落实工作，需要明确《规定》与相关文件的关系：
一是与《改革方案》的关系。《规定》在第一条明确了《改革方案》是《规定》制定的依据。《规定》是在总结7省市地方改革试点和全国试行实践基础上，根据《民法典》有关要求，通过强化工作职责、规范工作程序、加强督办考核，指导改革转入常态化实施。《规定》在工作原则、主要内容等方面与《改革方案》一脉相承，是《改革方案》的延续和深化。因此，《规定》是实施《改革方案》的“升级版”操作规范。
二是与《若干意见》的关系。《规定》和2020年印发的《若干意见》，均是以生态环境部联合有关中央和国家机关的名义发布。《规定》在《民法典》《固体废物污染环境防治法》等法律制修订后制定的，充分汲取法律精髓，深入总结地方经验，全面梳理相关问题，对相关法律做出深化和细化规定，并经中央深改委批准。因此，《若干意见》与《规定》不一致的，应当适用《规定》。对于《若干意见》，生态环境部还将会同相关部门，结合工作实际进行修订，保持文件的一致性和协调性。（此内容建议删去，部里对此尚未形成计划）
三是与《司法解释》的关系。从《规定》的制定主体和相关内容可以看出，《规定》联合最高法、最高检等司法机关，对生态环境损害赔偿和司法诉讼关系的实践需要，进行了规定。《规定》的相关内容与生态环境损害赔偿司法解释、公益诉讼等规定保持一致。下一步，随着改革制度和司法实践的共同深入，司法机关应与生态环境损害赔偿的具体工作部门一同根据工作需要，修改完善相关诉讼规则。
四、实践中仍存在的突出问题
经过多年的改革试点和试行，从中央国家机关到各省市，都取得了不少成绩，但问题也仍然存在，比较突出的问题主要表现在以下三个方面：
一是地方改革实践工作开展不平衡。从地方实践情况看，部分地方党委政府高度重视工作，如山东、江苏、湖南、重庆等地的配套制度建设全面，案件办理数量和质量都比较高，修复情况也较好，4省市共办理案件6000余件，占全国总案例数超过50%；但与此同时，仍有部分地方工作进展缓慢，有13个省份办案数不足百件，（打击面不要太大）有少部分地市仍只办理1起案件，存在督导力度不足和畏难心理。
二是全国的赔偿工作程序不统一。各地根据《改革方案》要求，结合自身特点对赔偿调查、磋商等主要工作程序进行探索，形成了各具特色的索赔程序。下一步，改革工作将进入法治化、常态化和规范化运行阶段，需要在国家层面对通用性的程序予以统一规范，使赔偿工作严格规范，合理有序地开展。
三是鉴定评估技术能力建设有待进一步加强。生态环境损害鉴定评估标准体系初步建成，初步满足了实践需要，但如何完善鉴定评估技术体系，创新技术方法，确保生态环境损害算得准，算得快，仍面临不小的挑战。此外，鉴定评估机构和人员的管理还不完善，需要进一步规范，促进鉴定程序的规范化，提升鉴定结论的科学性。
五、《规定》提出的主要解决措施
为推动改革从试行向“法治化”“常态化”“规范化”的转变，《规定》充分吸纳地方的实践经验，针对索赔工作中最主要的问题，提出了相关措施：
1.强化部门统筹协调，促进制度落实到位。一是《规定》明确生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，强化部门协调和业务指导；二是加强与公益诉讼、行政执法等制度衔接；三是建立重大案件督办机制，督促地方对重大案件进行及时有效的处理。
2.压实地方责任，强化案件办理力度。一是将生态环境损害赔偿的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察内容；二是纳入污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核；三是增加案件线索筛查渠道，强化案件启动等内容；四是明确问责追究形式，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形问责。
3.统一了工作程序，细化了工作要求。一是《规定》统一和细化了从案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、赔偿磋商、修复效果评估到信息公开的赔偿工作程序，并提出相应的要求。二是明确了不启动或终止索赔情形，减少行政成本的非必要浪费。
4.强化鉴定评估技术能力建设。《规定》明确加快相关基础方法和关键环节技术研究，研究建立鉴定评估机构和专家的诚信评价体系和信用约束机制，加快鉴定评估机构和人员能力建设。
六、落实《规定》还需要重点做好几个工作
习近平总书记强调，人心是最大的政治。《规定》印发后，赔偿和修复工作应当积极回应人民群众所想、所盼、所急，要立足于为人民群众办实事、解难题，让群众看到生态环境赔偿的实效，提升人民群众的环境获得感，让生态环境恢复的成效为民所享。
在《规定》的法治化、规范化、常态化的运行中，要注意6方面的问题：一是继续将生态环境损害赔偿突出问题纳入督察和污染防治攻坚战成效考核，推动工作职责落实到具体的部门和人员；二是充分发挥生态环境部门的牵头作用，强化同司法、自然资源、财政等部门的合作交流，发挥多部门协同的合力，共同推动生态环境损害赔偿工作的有序开展；三是加大案件线索排查力度，形成案件台账，做好案件梳理，依法依规开展索赔，将制度规范落实到案例实践；四是要在案件启动率不断上升的基础上，提高结案率，确保每个线索有回应，每个案件都有着落，每个问题有结果，真正把案件办实、办结、办妥。五是做好修复监督工作，确保受损生态环境得到修复，修复效果达到要求，修复区域周边的人民群众有切实的感受。六是在实践中及时发现管理制度或技术方法的问题，提出修改的意见建议，并积极促成专项立法，推动生态环境损害赔偿制度进一步完善。
作者单位：生态环境部环境规划院
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