“双碳”战略下，如何提升核电前期工作监管水平？
【谷腾环保网讯】在“双碳”战略背景下，2021年以来党中央多次提及要“积极安全有序发展核电”，党的二十大报告再次明确发展核电的决心。对选址阶段进行核安全监管是核电安全监督的重要组成部分，也是保证核电厂全寿期安全的第一步。“华龙一号”的研发成功，标志我国在三代核电技术领域跻身世界第一方阵，当前已进入批量化建设阶段，但核电前期相关的标准体系相对滞后于核电发展需求。
近日，生态环境部党校2023年春季学期处级干部进修班调研组深入相关核电研究设计院所，调研“华龙一号”核电前期工作进展及设计优化情况，查找了核电前期法规标准、相关部门政策要求、厂址保护和建造前施工准备活动监督管理等方面存在的薄弱环节，并围绕如何提升核电厂前期工作监管水平提出针对性建议，以助力“双碳”目标实现。
项目前期工作情况
“华龙一号”是我国具有完全自主知识产权的第三代核电技术，满足全球最新核安全标准，已进入批量化建设阶段。“华龙一号”兼顾了安全性、成熟性、经济性，采用能动与非能动相结合的先进设计理念，充分利用我国压水堆核电站设计、建造、调试和运行的科研成果和成功经验，以成熟技术方案为基础，提出包括“177堆芯”“单堆布置”“双层安全壳”“60年设计寿期”等为代表的22项重大技术改进，在提高机组安全性和经济性的同时，形成了该方案的核心技术和自主知识产权。
通常情况下，以浇注核电厂核岛基础第一罐混凝土（FCD）作为分界点，FCD之前统称为核电项目前期，聚焦点主要是核电厂址的筛选和确定，以及围绕厂址开展一系列相关论证工作，主要包括初选厂址的勘察阶段、厂址比选的初可研阶段以及进入优先候选厂址的可研阶段。根据当前核安全监管程序，在项目进入可研阶段，国家核安全局才正式受理并实施安全监管，相应的审评从“厂址安全分析报告”和“环境影响评价报告”开始。我国已参照IAEA（国际原子能机构）标准体系基本建立了一套与国际接轨的核安全监督管理体制和相关法规体系。
目前我国核电选址多是由各大核电集团为主体，会同地方政府，根据各自对国家能源中长期发展规划的理解，开展核电厂址的普选调查，在此过程中往往出现厂址资源分配冲突以及其他不协调的情况。可以肯定的是，后续国家相关部门对核电项目前期，特别是项目核准前的、与工程相关的实质性工作的监管将趋于严格。目前，《核安全法》对选址阶段的监督规定不完善，针对存在的问题，迫切需要提升核安全监管水平。
存在的主要问题
一是核安全监督体系和法规标准有待完善。
按照我国现行的核电厂选址程序，核安全监管从可研阶段才开始。而前期厂址比选过程是在项目立项之前进行的，按照现有法规要求，并没有纳入国家核安全监管体系中。随着我国经济社会的快速发展，厂址条件越来越复杂，非基岩厂址和内陆核电将是大势所趋。前期介入显得越来越重要，可以及时排除一些具有颠覆性因素的厂址，但这种介入方式尚不能完全满足核安全监管要求。
当前，我国相当数量的内陆核电厂址完成了初可研论证，沿海和内陆核电厂址在安全水平方面差异不大，但内陆厂选址在环境影响因素方面所面临的问题比沿海复杂得多。自主研发的高温气冷堆、快堆、小堆示范工程项目都已处于建设或运行阶段，但核电前期工作领域的标准制定和更新步伐滞后于核电技术发展的客观需求。特别是与厂址评价安全规定配套的导则来自IAEA20世纪80年代的安全标准丛书，内容过于陈旧（目前正在持续更新中）。
二是前期工作中相关部门政策标准要求不一致。
依据拟出台的《核电项目核准申请与审查工作细则》，行政许可与执照申请工作由原来的“并联”改为“串联”进行，且项目核准前不允许开展“四通一平”、设备订货等实质性工作。没有“路条”，核电项目前期工作（如厂址保护、技术路线评审、用地用水预审等）难以推动，影响后续“核准”进展。
目前核电建设的程序在实际执行中存在前后次序尚未理顺、人为影响因素较多的问题，需要相关部门完善可行性研究报告审查及项目核准申请程序，确保开工许可与现场施工的合理顺序与衔接，避免失去设计方案优化的时机，造成将来生产的不便与资金浪费。
三是厂址保护和建造前施工准备活动管理有待深入。
2004年以来，各大核电集团在众多内陆省市开展了核电厂址前期工作，完成了大量的厂址初步可行性研究工作。福岛事故后，部分地方政府在看到核电项目近期上马无望时，可能在厂址周边引进开发其他项目，从而对厂址保护构成威胁。如果核电厂址因为人为因素导致厂址环境的改变甚至产生颠覆性影响，将是一种巨大的损失。
国家核安全局明确要求，对于未开工的新核电厂址，在选址阶段环境影响报告书批复前不得进行场地平整、通路通电通水等工作；对于已获得选址环评批复的厂址，未经同意不得进行“核岛负挖”；营运单位获得《核电厂建造许可证》后方可开展抗震Ⅰ类构筑物基础混凝土浇筑活动。但在执行中需要研究具体监督细则，如非基岩地基中桩基工程、取水工程中海工构筑物施工的可行性。
相关的建议措施
一是完善核电厂选址阶段监管体系和法规标准。
贯彻理性、协调、并进的核安全观，对不同机组分类监管。为避免项目立项时产生颠覆性的结论或工程措施投资过大，应加强核电前期工作核安全监管，将核电选址前期调查比选阶段的核安全监督纳入核安全监管体系中。应推动完善国家层面的核电前期工作法规体系。在与《核安全法》配套的行政法规中，应明确规定核电前期工作实施标准。明确政府部门和开发企业的权利、义务和责任。依法对核电厂址进行开发和保护，有利于我国核电产业安全有序发展。
由于目前核电厂选址阶段的核安全监督是以“前期介入”的方式进行，考虑到核电厂选址阶段的审查与监管涉及不同管理部门，而且不同专业的选址调查要求差异较大，应提出既满足法规要求又符合选址工作特点的核安全监督程序和法规技术标准；对选址程序、关键技术评价以及选址过程的质量进行监管。自主研发的高温气冷堆、快堆、小堆示范工程等都已处于建设或运行阶段，应依据《核安全法》制定适合我国国情的核电厂前期工作标准体系。
二是建立部门间核电前期工作安全管理协调机制。
《核安全法》规定，国家建立核安全工作协调机制，统筹协调有关部门推进相关工作。国家能源局负责核电发展规划、计划和政策并组织实施，组织核电厂的核事故应急管理工作；国防科工局负责拟定核工业的生产和技术政策、发展规划和行业管理；国家核安全局负责核设施核安全、辐射安全和辐射环境保护工作的统一监督管理。
针对职能分属不同部委的情况，应更加深化核电安全管理机制改革，整合核电前期工作管理资源，尽快建立核电前期工作安全管理协调机制，解决目前核电建设程序在实际执行中存在前后次序尚未理顺、人为影响因素较多的问题，改变“各自为政、多头管理”的局面，推动我国核电前期工作高效发展。
三是强化厂址保护和施工准备活动的监管能力。
《核电管理条例（送审稿）》明确了核电厂址保护和监督工作的主体。建议安全监管部门借鉴美国核管会（NRC）“早期厂址许可ESP”的监管模式，从厂址环境安全的角度，主导核电厂址保护办法的制定，明确环境保护和安全监督的具体要求。同时，采用卫星遥感技术和地区监督站定期实地核查等方式监督厂址保护情况，履行好核电厂址保护监管的职责。
以贯彻落实《核安全法》为契机，进一步加大前期工作的核安全监管力度。加强对于核电项目前期工作的指导和选址过程的安全监管，保证核电项目合理规划选址；提高审评监督技术能力，加强选址过程中安全审查；针对厂区“四通一平”“核岛负挖”、FCD等关键节点进一步完善安全监管细则，助力核电前期工作规范有序开展。
作者系生态环境部党校2023年春季学期处级干部进修班学员
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