生态损害赔偿制度改革有成效，但鉴定评估难等亟待解决
【谷腾环保网讯】从设立改革试点，到制度逐步落地，我国生态环境损害赔偿制度改革已走过8年的历程。《法治日报》记者近日从生态环境部了解到，改革的阶段性目标已顺利完成，长期以来存在的“企业污染、群众受害、政府买单”困局已在破解中。据统计，迄今，改革试行以来全国办理的生态环境损害赔偿案件总数已达3.22万件。
实践中，生态损害赔偿制度有成效亦有困境。据生态环境部法规与标准司司长赵柯透露，严格规范工作程序，完善各项配套制度，强化督导考核，推动生态环境损害赔偿工作逐步实现法治化、规范化、科学化，是下一步的工作重点。
制度逐步落成
据生态环境部有关负责人介绍，生态环境损害赔偿制度以“环境有价、损害担责”为基本原则，以及时修复受损生态环境为重点，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的有效手段，是切实维护人民群众环境权益的坚实制度保障。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市开展试点。经两年试点探索后，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出自2018年起，在全国试行生态环境损害赔偿制度；到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
改革试点和全面试行以来，生态环境部会同各有关部门积极推进，各地方组织实施，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度，全面完成了阶段性目标。
值得一提的是，2021年实施的民法典，专门在侵权责任编环境污染和生态破坏责任章第1232条规定了生态环境损害惩罚性赔偿制度，将改革成果上升为国家基本法律。
2022年5月，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院和科技部、公安部等11个相关部门共14家单位联合印发了《生态环境损害赔偿管理规定》，针对实践中的突出问题进行了相关制度设计和安排，在明确部门职责分工、压实地方党委和政府责任、规范赔偿工作程序上提出要求，让制度长出牙齿，更加管用好用，为深化生态环境损害赔偿工作提供了有力的制度保障。
改革取得成效
随着相关法律法规和制度保障的完善，生态环境损害赔偿改革在各地驶入快车道，取得了显著成绩。
近日，生态环境部公布生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，其中一例是山东省南四湖流域全盐量硫酸盐超标排放生态环境损害赔偿系列案。最高人民检察院在办理南四湖公益诉讼专案中发现山东省部分企业存在高盐废水治理措施落实不到位，超标排放含盐废水的环境违法行为，并将该案件线索移交山东省生态环境厅。山东省生态环境厅经过排查筛选，组织枣庄市、济宁市、菏泽市针对33家企业启动索赔程序，并委托鉴定评估机构开展鉴定评估工作。
根据评估结论，其中1家企业造成的生态环境损害显著轻微，无须赔偿；24家企业硫酸盐、全盐量超标排放对周围的地表水环境造成了损害，可量化的损害金额约9.2亿元。目前，24家企业已签订磋商协议。其中11家已完成提标改造替代修复，1家正在推进中。另外12家企业已实现达标排放并缴纳到位赔偿金3485.78万元。
中国人民大学教授竺效对此评价称：“生态环境损害赔偿责任的承担，不仅可以依法救济受损生态环境，还可以倒逼企业遵守达标排放等法定环保义务，增强环境保护意识。该系列案件对南水北调区域水质的改善起到了积极作用，取得了良好的环境和社会效应。”
近日，在“园林绿化生态环境损害赔偿与检察公益诉讼理论与实务研讨会”上，北京市生态环境局法规处有关负责人透露，北京市积极落实生态环境损害赔偿制度改革任务。截至今年6月底，已累计办理251件损害赔偿案件，索赔资金超过3.11亿元，让破坏生态环境者付出了沉重代价。就今年办理的相关案件来说，市、区有关成员单位加强行政处罚与生态环境损害赔偿程序衔接，启动索赔案件数量较上年有大幅度增加。
北京各区在努力创新探索下，办理了一批典型案例。例如，在北京市首例噪声适用损害赔偿案件中，丰台区西铁营万达广场在商业楼9层和办公楼17层天台安装有140余台鼓风机和餐饮油烟净化设备，周边居民多次反映其鼓风机噪声和排放的油烟影响正常生活。2022年4月1日，丰台区生态环境局对万达广场噪声和油烟排放情况进行现场检测，结果显示油烟排放达标、噪声排放超标，丰台区生态环境局督促其立即整改。
2022年9月，丰台区生态环境局组织启动生态环境损害赔偿调查工作；同年12月，会同区公安、检察等部门及西铁营万达广场商业管理有限公司共同召开生态环境损害赔偿磋商会。最终确定由西铁营万达广场商业管理有限公司履行责任，出资905万元，对原有降噪设备进行检查修复、增加隔声吸音夹层、更新效果不佳的设备。同时，采取油烟净化设备升级改造和环境美化的方式，实施替代修复生态损害赔偿。今年5月，西铁营万达广场综合噪声治理改造任务按期完成。截至目前，没有再收到群众投诉。
基层困惑待解
不过，生态环境损害赔偿制度改革的推进也并非一帆风顺。
在上述研讨会上，北京市园林绿化局法制部门相关负责人就坦陈，在推进改革中发现一些问题。
首先，在什么条件下应当启动生态环境损害赔偿，没有具体的标准。目前北京市园林绿化涉及159项行政处罚，是否所有违法行为都涉及生态损害赔偿，或者针对某一个违法行为应当严重到什么程度可以启动赔偿，目前没有具体参照的标准，缺乏相关的上位法依据，困扰着一线执法人员。
其次，鉴定评估难。由于缺少司法鉴定机构，造成生态环境损害赔偿的成本提高，另外对于违法案件如非法猎捕野生动物案件，因为不涉及修复生态环境，这种行为是否造成了生态损害，造成了多大的生态损害，在鉴定中也没有统一的标准可以参照。而根据前两年的数据显示，由各区检察机关移送的非法猎捕野生动物的赔偿线索占很大比例。
现有困境应如何解决？
针对生态环境损害赔偿制度实践中存在的鉴定评估难、启动条件不够明确、各地推动进度不一甚至出现相差较大的情况等困境，一些地方正在探索出台具体实施细则，明确相关操作标准。例如，北京市园林绿化部门正在酝酿起草相关制度，梳理生态环境损害赔偿办理的有关程序。
中南林业科技大学政法学院教授周训芳认为，在何种情况下启动赔偿、是否来自检察院的移交线索都需要启动赔偿等细节问题和标准都需要以制度进行明确。同时，必须强调的一点是，生态环境损害赔偿不仅仅是生态环境、园林绿化等部门的事情，还要加强与当地法院、检察院的沟通、衔接。
最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官刘家璞认为，还需加强生态损害赔偿与检察公益诉讼的协作配合，充分发挥各自优势，形成公益保护合力。“我们不缺问题线索，缺的是发现问题线索的眼睛。”在他看来，执法司法人员要深入一线，掌握真情况真问题，找对真方法真措施，不搞“一刀切”，依法稳妥解决好问题。
值得注意的是，生态环境部已注意到相关问题。近日，生态环境部部长黄润秋主持召开部常务会议，审议并原则通过的制度标准中，就涉及多个生态环境损害鉴定评估技术指南。无疑，这对于缓解生态环境损害赔偿的鉴定评估难问题，具有重要意义。
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