如何让排污许可证发挥真正作用？
上海宝山钢铁股份公司（简称宝钢）有400多个大气污染物排放口，不同排放口被允许排放的污染物种类和限值都不一样。无论是从卫星地图上搜索，还是穿行在这数十平方公里的钢铁城中去寻找，这些烟囱都犹如丛林中的一棵棵大树，看见容易，管理起来难。尤其是在过去传统的环境监管模式下，很难实现系统化、精细化的全过程、全覆盖管控。但是，历史性的变革正在悄然发生，新的环境管理理念凭借着信息化管理工具辅助，犹如朝气蓬勃的徒步登山者插上了一对强健有力的翅膀。无论排污企业工序和排放口有多繁杂，监管用巧劲，四两拨千斤。
1 “三监联动”机制下的证后监管
2019年3月20日，宝山区雨过天晴，上海市环境监察总队的谢彦军一早就来到了宝钢。上海市环境监测中心污染源室的高翔和他的几位同事也扛着沉重的监测设备来到这里，与谢彦军等人在宝钢70吨低压锅炉连接的DA072排放口会合。
DA072排放口看起来高耸入云，是一根高达120米的大烟囱，是宝钢安装了污染源在线监测设备的一个主要排放口，它被许可排放的主要污染物是二氧化硫、氮氧化物和颗粒物。除了这个大烟囱之外，宝钢的主要排放口还有60多个，监控的污染物各不同。比如电厂机组的烟气排放口还要管控汞及其化合物，电炉的废气排放口还要管控二噁英类污染物，烧结机机头的排放口还要管控氟化物和多种重金属等。
究竟哪根烟囱连接着哪些生产设施，它的生产工艺会产生哪些污染物，法律和标准又允许它排放多少，管理者应当如何判断它的排放是否合规？许可证的“一证式”管理已经把这些都梳理清楚了，在纸质的许可证副本上就是一页一页的表格，在电子化的系统上就是一节一节的数据，要落实到发证之后的实际监管上，还需要新的工作机制与之匹配。
谢彦军拿出自己随身携带的平板电脑，电脑上安装了上海市排污许可证证后监管系统的客户端APP，他通过这个APP可以随时查看自己收到的监察任务，也可以在平板电脑上给自己的下属再分派任务，还可以通过这个系统提交执法过程中需要监测部门配合完成的工作要求。系统平台上显示，就在前一日，上海市生态环境局总量控制处和环境监测处按照年度计划，联合发起了2019年3月对宝钢的证后监管任务。任务分为两部分，专项监察任务传到了监察总队，专项监测任务传到了监测中心，这就是3月20日这天谢彦军和高翔等人在宝钢会合的原因。
他们会合的地点正是DA072大烟囱下面的在线监控小屋旁边，监察总队和监测中心的工作人员一起拿出平板电脑或者手机，扫描挂在小屋墙壁上的排污口信息二维码，屏幕上很快就弹出了这个烟囱对应的许可排放信息。其中，“排放口基本信息”对应着排污许可证中与这个排放口相关的登记事项，包括排放口的名称、污染物种类、排放口类型、排放筒的高度和内径、经纬度坐标，以及这个排放口对应的生产设施和产污环节——也就是说，从这根烟囱里出来的污染物是从哪儿来的，一目了然。
“许可排放限值”对应着排污许可证中与这个排放口相关的许可事项，包括每一种污染物被许可排放的限值，以及该限值对应的排放标准等法律依据。从这个页面上，还能下载企业的排污许可证副本和相关附件资料，可以查看过往的监测数据和监察记录。上海市生态环境局要求开展监察和监督性监测的工作人员每一步操作都要即时上传记录和工作照片，不仅是保留证据的规范化工作流程，也是对工作质量进行有效控制的重要手段。
任务和现场情况都了然于胸之后，谢彦军和企业的环保管理人员一起走进在线监测小屋，一边查看在线监测仪器上的历史数据，翻看监测台账，一边与企业的环保管理人员进行交流，了解污染治理设施运行维护的情况和企业自身的管理现状。而高翔和他的同事则扛着设备，绕着大烟囱上的铁扶梯往上爬，去采样平台开展监督性监测。
2 让许可证“活”起来
“对发证企业，我们的执法检查全部是许可证检查。它可以是叫作专项检查，也可以叫作双随机抽查，但全部是在许可证框架下进行的。” 上海市环境监察总队杨红军告诉记者，“比如大气专项检查，这次我就检查大气污染物排放控制的情况，包括检查企业治污设施运行怎样，执行标准情况怎样，重污染天气下应该有怎样的减排要求等，都是以许可证为唯一依据的。排污许可证是管理指南、执法指南、守法指南，国家推进这项改革一开始就是这么定位的，我们也是按照这个思想贯彻下去。”
除此之外，依证执法的过程中，如果发现许可证本身存在问题，或者是存在不够明确、可操作性不强的地方，执法人员也可以在证后监管系统向发证部门即时提交反馈意见，有的还会在许可证工作小组的会议上进一步讨论，进而协调企业对许可证进行变更完善，目的就是要让许可证真正成为能用又好用的工具。
许可证工作组是上海市生态环境局建立起来的专门推进排污许可制度改革和制度融合的工作组，发证、监察、监测和技术支持部门都有专人负责参与联席会议，是上海市“三监联动”的重要机制。杨红军在这个工作组已经待了3年，主要负责许可证的改革过程与执法工作的有效衔接。他告诉记者，他很敬重参与这项工作的同事，大家都特别敬业，也很务实。比如工作组中主要牵头的总量控制处调研员沈亦龙，他多次告诉大家，许可证存在什么问题都直接说，没考虑到位的都可以改，发证人员不能闭门造车，这个证发出来要让监测人员、执法人员都能用才行。
“许可证要是不能用起来，许可证的要求要是得不到落实，那就是废纸一张，证就白发了。”沈亦龙告诉记者，“所以我们就要从一开始就保证这个证发下去能用，而且还能够在使用过程中不断更新和完善，许可证不是一张死的证，它应该是活的。”
所以，上海市每一家排污单位的许可证申请材料还在审核阶段时，环境执法部门和监测部门就全面参与了讨论和最后的许可决定。不是泛泛讨论每一个行业怎么发证，而是一个企业一个企业地过，一根骨头一根骨头地啃，根据具体情况和各类特殊状况，讨论商定每一张许可证应该怎么发。正如没有任何两家企业的情况是一模一样的，上海发出的排污许可证也找不到两家雷同的，真正实现了“一企一证”。
3 精细化管理的良性互动
在上海市的排污许可证证后监管系统上，所有纳入排污许可管理的排污单位都有一套自己的档案。不仅对接了国家排污许可信息管理系统上的数据资料，也集成着这个排污单位的执行报告、监测数据和监管记录。管理者可以通过这个系统看到哪些排污单位正在被检查或者已经完成了检查，是谁发起的任务，谁去执行的，执行任务有没有超期，现场情况是怎样，执法过程是不是规范等；宏观决策者更是可以通过这个系统对发证情况、执行报告完成率、各区县污染源情况等进行统计分析。这又能进一步推动许可证管理的目标更加明确，监管无死角。
另一方面，因为管理部门依证监管逐渐精细化，企业也开始意识到自身的环境管理也需要不断提升。在3月20日现场检查的过程中，宝钢能环部一位管理人员告诉记者，宝钢在2017年拿到许可证之后，已经将许可证的要求网格化，分解到企业下属各个厂和生产车间。分解后的许可证要求被他们称作“小许可证”，成了各个工段要履行并满足其要求的工作任务。不仅如此，宝钢还利用自己的环保信息化管理系统，实时监管自己各部门“按证执行”是否到位。现在，企业内部的环境管理已经更加精细化。许可证本身也成为企业做好自身环境管理工作的有力工具。
“以前，企业要提交的报表有很多，现在虽然各部门还是有不同的报表要求，但是我们自己已经按照许可证，以一套数据往外出了。”该管理人员说。
“一套数据”看起来是客观存在的本来事实，也是依据唯一的许可证管理的必然结果，然而，这却是几代环保人孜孜以求的目标，是在一场凝聚了无数人心血和努力的大改革过程中乍现的胜利曙光。
一位参与排污许可证申请与核发技术规范编制工作的专家告诉记者，工业污染源的排放是造成雾霾等环境污染的重要原因，而对工业污染源的管理是环保的本职工作和看家本领。要确保企业排放的污染物种类、浓度和总量在允许的范围内，监管落实到每一个有组织排放口和每一个无组织排放源。
这位专家说：“尤其是对总量的控制，我们有多项环境管理制度涉及污染源排放量的计算和统计，由于判断方法、时间尺度、空间范围、统计依据和管理目的都不同，所以造成多种口径多套数据。这直接导致了我国环境管理长期以来家底摸不清、监管存在漏洞的被动局面。企业做得好坏可能差别不大，甚至逃避环保责任还能降低成本获得市场竞争优势，这就会打击守法企业主动减排的积极性。但是，排污许可证作为基础制度，在整合了其他管理制度的要求，并且将对污染源的监管落实到了每一个具体的排放口上之后，‘一套数据’成为了可能，建立完善‘企事业单位的总量控制制度’也成为了可能。”
专家告诉记者，在发证之后的调研过程中他们发现，企业减排的积极性进一步被调动了起来，尤其是以许可证为依据的排放数据与环境税挂钩之后，企业的污染物实际排放量不是全厂根据排放系数粗略估算，而是优先采用监测数据，无论是有组织排放口还是无组织排放源，企业通过增加设施、改进技术或者强化管理，实现削减的排放量可以直接成为计税依据。
在国家排污许可管理信息平台上，每一个独立编码的排放口数据汇聚成一个地区、一个流域、一个行业的准确、唯一的数字，管理重点一目了然；在企业自己的管理账本上，花在每一个排放口的减排投入都立刻得到了认可和回报。环保和企业双方的管理都不再被动。
上海试点启示
改革大方向正确 机制创新是前提
生态环境部相关负责人告诉记者，早在2013年，十八届三中全会就已经提出完善排污许可制度的要求；2015年，当中央政治局会议把排污许可制度写入《生态文明体制改革总体方案》的时候，上海市就开始了建立排污许可制度的地方探索和实践。2016年国务院《控制污染物排放许可制实施方案》的发布，吹响了全国范围全面推进排污许可制度改革的号角。而这时候，上海市作为改革试点之一，积极先行先试，无论在重点行业排污许可制度改革，还是在环境管理制度融合或者机制创新的试验田上，都耕耘不辍，贡献出难能可贵的智慧、经验与启发。
该负责人表示，上海的改革实践至少可以给我们3个启示：其一，排污许可制度改革的大方向是正确的。我们依据《控制污染物排放许可制实施方案》，建立“归一”的固定源管理基础制度的初心不能忘，这是我们实现环境管理现代化的必经之路。其二，实现“一证式”改革和制度融合的前提是机制创新。比如说上海的“三监联动”，打破了以往部门条框的藩篱，这就是“刀刃向内”的改革，无论是发证部门，还是监测部门、执法部门，都要重新调整自己以往的工作思路，积极参与并适应新的工作模式，在无间的合作中消除不同制度在执行环节的矛盾和分歧。各项环境管理制度的决策者、执行者都统一了思想，才能进一步推动制度间的改革完善和最终融合。其三，改革前景值得期待。上海的地方试点实践初显成效，更令人振奋的是它呈现出了排污许可制度本身的生命力，无论是管理者、企业，还是社会公众，都能看到制度改革带来的不一样的改变，并逐渐地接受它，推动它。历史会产生内生的动力去突破改革中必然会出现的瓶颈和困难，排污许可制度改革也是开弓没有回头箭，我们终究会获得成功。
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