环保PPP“有毒”怎么解？专家：地方财政付费不可持续 须建立受益者付费机制
摘要：环保PPP模式的根本问题就是政府没有新的收费渠道，而仅仅是用财政收入来支付环境治理项目，是不可持续的。他建议，PPP项目必须建立受益者付费的市场化回报机制，构建环保资金投入的可持续运作机制。
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道
短短两年里，PPP在环保产业中已经从人人争抢的“金苹果”，变成了害死白雪公主的“毒苹果”。
从2018年开始，不少民营环保企业陷入财务困局。根据全国工商联环境商会数据统计，在100多家环境上市公司里，一年多来大约有近20家公司碰到了资金难题，包括东方园林、启迪桑德、碧水源等头部环保民企，他们或引入国资背景的战略投资，或出让控股权，靠“卖身”才得以暂时脱困。
业界普遍认为，尽管这些危机与外部经济下行、金融去杠杆、自身的盲目扩张等因素不无关系，但PPP规范管理更加严格可能是引爆这一轮危机的重要因素之一。在此次危机中遭遇较强冲击的上市企业中，有60%的企业业务范围涉及PPP项目，其中78%的企业拥有大规模黑臭水体治理、河道治理等非经营性环境项目。
全联环境服务业商会副会长兼首席环境政策专家骆建华对《华夏时报》记者表示，环保PPP模式的根本问题就是政府没有新的收费渠道，而仅仅是用财政收入来支付环境治理项目，是不可持续的。他建议，PPP项目必须建立受益者付费的市场化回报机制，构建环保资金投入的可持续运作机制。
环保PPP，从鲜花着锦到折戟沉沙
PPP模式，即政府和社会资本合作，是2013年以来国家大力推动的一种公共基础设施建设项目的运作模式，旨在通过私营企业、民营资本与政府的合作实现合作共赢。在财政部和国家发改委的大力推动下，大量基建领域的项目都广泛采用PPP模式进行运作，有着公共属性的环境类项目也不例外。尤其是水务和园林领域PPP项目集中，大量投资额动辄十几亿元、多则上百亿元的PPP项目出现。
一些企业受益于PPP，规模急速膨胀。例如被称为“PPP第一股”的东方园林，在园林市场萎缩的大背景下大举进军水环境治理市场，2016-2018年频繁斩获PPP项目订单，中标金额分别高达416亿元、715亿元、408亿元。在PPP项目的推动下，2018年东方园林总营收为132.93亿元，净利润为15.96亿元，与2009年相比涨幅都在20倍左右。另一个例子是老牌环境民企碧水源，2018年年底PPP订单占全公司在手订单金额的80%。
然而，2017年底财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，提出要防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。受这一政策影响，一些伪PPP项目被清除出库，新增项目数量也降了下来，加之金融去杠杆作用，一些企业“借新还旧”的融资方式不灵了，债务违约风险开始集中显现。
规模野蛮扩张的代价是企业债台高筑。水务、园林、垃圾等环保项目大多是重资产项目，部分企业为了扩大市场份额，往往采取短债长投、融新债偿旧债的办法来溢价收购和竞标投资，靠PPP项目滚动融资来维持运营资金流动。
东方园林遭遇发债遇冷后财务压力陡增，从2018年3月到2019年2月共计兑付约77.60亿元才将短期债务偿还完毕，2019年三季报显示归属于上市公司股东的净利润亏损8.86亿元。
东方园林称，2019年上半年由于金融环境和行业政策变化，加之自2018年年底以来集中偿还了大量有息债务，公司主动关停并转部分融资比较困难的PPP项目，控制了投资节奏，减少了运营投入，此外营业收入减少的同时费用持续发生，特别是财务费用较上年同期增加，导致公司前三季度整体业绩出现亏损。
专家建议：回归本源，完善制度
5年的时间里，PPP制度让环境产业迎来爆发式增长，也令产业遭遇泡沫刺破后的动荡。
最近一年来，不仅仅是东方园林一家断臂求生，终止、关停PPP项目近期在环保领域已经不算“新闻”了。仅今年11月当中，另一家头部环保民企启迪环境终止了位于湖北、甘肃的3个项目，6-7月盛运环保、天翔环境等企业也纷纷终止了部分PPP项目，涉及资金超过百亿元人民币。
“依靠过度举债的资本驱动模式已不适合现阶段产业现状，决策者应时刻牢记‘投资是有风险的，借钱是要还的’，谨慎投资参与规范的PPP项目。”骆建华建议环境企业回归本源，收缩产业布局，打造关键环境技术设备和管理服务创新的核心竞争。已经陷入债务危机的环保企业，需要妥善改善债务结构，避免财务风险蔓延，一方面可通过股权融资方式引入战略投资，另一方面可推动PPP项目资产证券化等方式，拓宽企业融资渠道，降低融资成本。
然而对于企业来说，终止项目是只是管控风险的方法之一，在提供生态公共产品和服务的环境产业3.0时代，PPP模式仍是未来市场化机制的优选之一，彻底抛弃这颗“毒苹果”并不是最佳选择。在骆建华看来，要解决PPP制度给环保企业带来的问题，最重要的是完善顶层设计，也就是建立受益者付费的市场化回报机制。
2002年市政公用事业开展市场化改革后，环保产业在十几年的发展当中形成了两种主要收费机制，一种是“污染者付费”，另一种是“使用者付费”。工业污染治理一般实行污染者付费，委托第三方服务企业专业化治理污染；而城市环境设施建设，一般实行使用者付费，再加上财政资金可行性缺口补贴，委托第三方服务企业提供污水、垃圾处理等公共服务。因此，此前的环境基建设施投资运营体制以“使用者付费”为基础，形成了BOT、TOT为主导的融资模式，企业可以获得持续的投资回报。
然而，随着环保项目从过去单纯的污染整治扩大到生态建设范畴，过去的收费机制也面临新的难题。“过去是这里有污水就把污水处理完，有垃圾把垃圾烧掉，这是污染治理。现在是有污水了，光处理掉还不够，还要把已经被污染的河道给治理了，治理完还要把周边搞成一个湿地，防止面源污染。所以说河道整治、黑臭水体整治完全就变成一个公共产品，既难找到谁是污染者，又很难说清楚谁是使用者，只能由政府来承担。”骆建华说。
这一机制显然不可持续。在推行PPP制度之前，地方政府受制于财政收入和增长速度，无法提供辖区内公共环境治理服务。采用PPP模式引入社会资本后，一些地方政府片面追求政绩，未统筹考虑长期运营的财政承受能力就盲目上马大批PPP项目。由于地方公共预算收入增速远低于PPP项目服务费用支出速度，政府财政赤字持续扩大，应付账款总额激增，项目拖欠费用情况也日益严重。而对于投入PPP的企业而言，基建前期初始资金需求大，沉淀成本高，回报期长，且单纯依赖地方财政为付费主体，如果出现拖欠费用，企业现金流压力和财务风险将会更大。
因此，他建议对于区域绿化和流域河堤整治等生态改善类项目，首先需要建立受益者付费的市场化回报机制，通过环境改善带来了地产升值、旅游业发展等，都应该有相应主体为之付费，这样才能构建一个可持续运作机制。“比如说河道整治好了，直接受益者首先是买下周边这些地的房地产开发商，土地价格升值了，房地产的价格也跟着升值，所以应该从土地出让金里加上这一部分，让开发商为环境改善付费。”他表示。
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