污水集中处理的模式及法律责任分担
摘要：污水集中处理在实践中具有多种模式，因此，排污者与治污者之间的法律关系也具有多样性，相应的，污水集中处理中的法律责任（包括行政责任和民事责任）分担也应具体问题具体分析。
污水集中处理是指运用市场化的机制与手段，按照最佳规模效益原则，在一定区域或流域范围内将污水集中纳入排污管网，实行集中处理和集中排放，也包括一些环保企业按照市场化运行方式集中管理或承包经营一定区域内相关排污企业的治污设施。它是污染集中控制的主要形式之一,与分散处理相比较，污水集中处理有利于降低污水处理的投资和运行成本，有利于实行有效的环境监督管理。随着城市化推进和经济社会转型，特别是产业结构调整和产业集聚的不断加快，污水从分散处理走向集中处理将成为发展的必然。但目前污水集中处理的法制环境还不健全，特别是有关法律责任分担的问题几乎没有法律规定，也少有人论及，笔者结合浙江省污水集中处理的实践对此问题作初步探讨。
一、污水集中处理企业的主要模式
按照投资主体和运营方式的不同，浙江省污水集中处理的主要模式可概括为以下六种类型：
1．政府投资，事业管理。以杭州四堡污水处理厂为典型。其建设和运行费用都由财政拨给，而其收取的污水处理费为行政事业性收费，不能反映污水处理的真实成本，即收费标准不足以维持污水处理厂的运行。故此类处理厂不是按市场化方式来运行的。
2．政府投资，市场化运作。以绍兴污水处理工程为代表。这类设施的建设资金来源与前者相同，不同的是工程建成以后，它是按企业化模式进行管理，按市场化方式进行运作，即组建治污股份有限公司，其设施的日常运行、大修、设备更新是依靠排污企业缴纳处理费，以及由政府按照全额成本核定收费价格（包括设施的折旧、水电药剂等日常开支）向其支付居民生活污水处理费。
3．民间投资，市场化运作。以嘉兴洪合污水处理厂为典型。此类形式的污水处理厂投资来源于民间资金，政府给予投资者一些优惠承诺，如投资者可局部垄断经营，在进厂污水少于效益平衡点时政府给以补贴等。政府允许公司按照处理成本加合理利润向排污企业收取污水处理费。如嘉兴洪合污水处理厂的污水处理价格由污水处理厂与排污企业商定，按排污企业在分散处理中的投入以及吨水运行成本，来核算集中处理所需收取的吨水费用。
4．联合治污，市场化运作。以萧山东片污水处理厂为代表。这种形式一般有多家排污企业作为股东联合组建污水处理有限公司，根据污水处理厂实际开支，各排污企业分摊污水处理费用。在处理费中一般不包括设施的建设费。
5．物业化管理公司负责集中治理，市场化运作。以温州平阳县水头制革污水处理厂为代表。这种形式的污水处理设施是同一工业园内的业主投资建设的，产权归业主集体所有，此形式与联合治污的不同在于不组建独立的治污有限公司，而是将设施承包给了物业性质的管理公司运营。污水处理费由管理公司与业主协商以不同形式收取，所收费用一般包括设施运行费和管理公司的合理利润，但不包括建设费。
6．环保企业负责集中治理，市场化运作。以平湖市绿色公司为典型。其做法为成立一民间出资的专业治污公司，承包排污企业已建成的环保设施，或委派专业人员进驻排污企业对污水处理进行现场管理。环保企业收取的费用主要为劳务费，在承包经营中还包括处理污水的药剂支出、监测支出等日常费用。
二、有关污水集中处理中治污者与排污者的法律责任的规定和实践
我国《环境保护法》、《水污染防治法》对排污者的责任作了概括性的规定，而对于污水集中处理中治污者与排污者的权利、义务和法律责任规定甚少，相关的有：
《水污染防治法》第19条：“城市污水集中处理设施按国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用以保证污水处理设施的正常运行。
向城市污水集中处理设施排放污水，缴纳污水处理费用的不再缴纳排污费。
收取的污水处理费用必须用于城市污水集中处理设施的建设和运行，不得挪作他用。”
第48条：“违反本法第十四条第二款规定，排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由县级以上地方人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。”
《水污染防治法实施细则》第15条：“城市污水集中处理设施出水水质，按照国家规定的或者地方规定的污染物排放标准执行。
城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”
建设部、国家环境保护总局共同制定的《城市污水处理及污染防治技术政策》中规定：“对排入城市污水收集系统的工业废水应严格控制重金属、有毒有害物质，并在厂内进行预处理，使其达到国家和行业规定的排放标准。”
由于现行法规规定过于笼统，对一些概念也没有明确界定，从而影响法规的适用，如城市污水集中处理设施是否包括民间投资兴建的城镇污水处理厂和排污企业联合兴建的污水处理厂，向这些处理厂排放污水并缴纳费用是否可不再缴纳排污费？又如污水处理企业是否也属第48条中的排污单位？再如《水污染防治法实施细则》第15条中规定的“城市污水集中处理的营运单位”是否也包括委派专业人员去排污企业的治污公司？
在浙江省污水集中处理的实践中，有些通过合同约定的方式来确定排污者和治污者的法律责任分担，如平湖市绿色公司与排污企业在合同中规定：因污水处理后不能达标排放而引起的超标排污费、罚款等有绿色公司承担；因排放污水的量和质超过治理设施设计要求，污水处理中出现的责任问题由排污企业承担，并补偿绿色公司超支运营费用。又如金华婺城区四家造纸企业与专业环保公司签订合同约定：排污企业只要根据产品的产量或排污量按照事先核定好的价格支付相应费用，把污水处理责任转移给专业公司，相关的治污费用、运行费用、排污费用及由污染引起的纠纷、赔偿等均由专业环保公司承担。 这种通过合同确定责任承担者的方式也是值得研究的。合同对当事人当然具有约束力，但是否可通过约定改变对外承担法律责任的责任主体呢？
三、污水集中处理中排污者与治污者的法律关系分析
要对浙江污水集中处理各种形式中治污者与排污者的责任承担问题进行研究，就要先对排污者与治污者的法律关系性质进行分析。
法律关系的性质与企业的投资主体无关，因此不考虑企业的投资主体。笔者认为上述六种模式中存在着两类法律关系：前四种模式中，治污者与排污者之间的法律关系为承揽合同关系，后两种模式中，两者间的法律关系为委托合同关系。
承揽合同是承揽人按照定作人的要求独立完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。 在前四种处理模式中无论谁投资建立了污水处理企业，它一旦成立就是一个独立的法人，且拥有自己的污水集中处理设施、技术、劳力等。在污水集中处理合同中，污水处理企业以将排污者的污水处理成可达标排放的废水这一工作的完成为目的，根据污水的不同性质按排污者的要求依靠自己的设施独立完成工作，在污水处理企业不能完成达标排放这一工作任务时要承担风险责任。所以笔者认为前四种集中处理模式中治污者与排污者之间的法律关系满足承揽合同的特征，应为承揽合同关系。
有学者认为“定作”、“交付工作成果”的法律措辞与污染的处理过程和结果不符，所以污染集中处理合同不是承揽合同而是委托合同。 笔者认为这是对法律条文过于机械的理解。根据史尚宽先生对此问题的解释，定作应理解为根据定作人要求进行工作。交付工作成果应理解为完成一定之工作，而不应狭义的理解为交付某物。史尚宽先生曾举例：医师为承揽时，有仅以施行手术或诊断处方为工作者，亦有以痊愈为工作者。 医师诊断处方都可视为交付工作成果，那么自然也可将处理污水使其达标排放理解为交付工作成果。
有学者将所有污染集中处理合同都理解为委托合同，同时又认为受托者（即污水治理企业）应对外独立承担法律责任。 这种观点是违背委托合同的基本法律特征的。 委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事物的合同。 在委托合同中委托人和受托人之间是内部关系，内部的约定不能改变对外承担法律责任的责任主体。如果因受托人的过错给委托人造成损失，在委托人在对外承担了责任之后可向受托人追偿。
在污水集中处理的后两种模式中，虽然物业管理公司或环保企业大多是独立的企业法人，但它们主要提供的是技术与劳务，治污设施是通过承包的形式获得的，因此不能认为依靠自己的设施独立完成工作，不符合承揽合同中承揽人的工作具有独立性这一特征。而且依民法理论，它们与排污企业所签订的承包合同或委托运营合同属于内部约定，不能改变对外法律责任的承担。从外部看来，物业管理公司或环保企业通过承包或派技术人员的方式成为了排污企业中治污部门的一部分，它们是以排污企业的名义和费用为排污企业处理污水。虽然有些环保企业与排污企业订有不达标排放承担违约责任的条款，但对环保企业而言，治污设施的设计、规模和运作能力等重要因素都不在它的可控范围之内，所以合同的标的是完成工作的过程，即提供技术和劳务代为处理污水，而非工作成果。由此看来在此两类形式中排污者和治污者的法律关系更符合委托合同的特征。
四、污水集中治理的法律责任分担
（一）环境行政责任的分担
《水污染防治法》48条规定排污单位故意不正常使用水污染物处理设施导致超标排放污水要承担行政责任，那么污水经集中处理后仍超标排放，谁该承担行政责任呢？由于承担行政责任是以违反行政法律规范为前提的，且私法的约定不能改变公法上规定的责任是行政法的基本原理，所以讨论此问题首先要看环境行政法律规范。
《水污染防治法》第19条第2款：“向城市污水集中处理设施排放污水，缴纳污水处理费用的不再缴纳排污费。”此款规定不尽合理的，因为它混淆了排污费与污水处理费的性质，且与《水污染防治法》第15条所规定的向水体排污就收费，超标加倍收费的原则相冲突，但在目前污水集中处理设施极度缺乏并且缺少资金维持其正常运行的实情下，也有其一定的现实意义。结合《水污染防治法》第15条和第19条，我们或许可以得出这样的结论：在目前排污企业向城市污水集中处理设施排放污水且缴纳污水处理费用后将被视同为没有排污，即该排污企业被免除了承担行政责任的可能。笔者认为，为了促使市场的公平运作，《水污染防治法》第19条第2款中所指的“城市污水集中处理设施”应包括民间投资兴建的城镇污水处理厂和排污企业联合兴建的污水处理厂，向这些处理厂排放污水并缴纳费用后，也不应再缴纳排污费，同时也应被免除承担环境行政责任的可能性。但物业管理公司或环保企业承包运营的污水处理设施不应被包括在“城市污水集中处理设施”之内，因为在这种情况下污水处理设施仍为排污企业的一部分，所以不应免除排污企业承担行政责任的可能。当然这需要行政法规的细化规定。
与污水集中处理的其他模式相比，联合治污模式中治污企业和排污企业的关系更密切，排污企业有可能为了规避超标排污的行政责任而建立一个污水集中处理企业。为了防止这种情况出现，在联合治污企业建立审批时对其资金、设施、技术都应严格把关，确保其设施的治污能力能满足污水处理的要求，在故意不正常使用设施致超标排放时，环保部门只要有合理怀疑其股东（排污企业）存在逃避行政责任的可能，便可以对作为股东的排污单位分别处罚。因为联合治污企业一般只向股东企业收取设施运行费和合理利润而很少收取设施建设费，所以在某些情况下我们仍可将污水处理设施视为排污企业的一部分，从而排污者与治污者的关系更接近于第五种形式中的委托治污。
《城市污水处理及污染防治技术政策》中规定：“对排入城市污水收集系统的工业废水应严格控制重金属、有毒有害物质，并在厂内进行预处理，使其达到国家和行业规定的排放标准。”从这一规定可以看出排污企业有义务对排入污水集中处理企业的污水进行预处理并达到一定标准，但该规定没有明确排污企业违反了此法定义务是否要承担行政责任，要承担怎样的行政责任，这又需要法律的细化。
《水污染防治法实施细则》第15条虽然作出了：“城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”的规定，但并无规定经集中处理后出水水质仍不达标排放，城市污水集中处理的营运单位应承担何种责任？而且“城市污水集中处理的营运单位”的范围是多大？这都需要立法的完善。笔者认为污水集中处理企业如故意不正常使用处理设施而引起超标出水，应视同排污单位按《水污染防治法》48条规定承担行政责任；如因排污企业预处理不合格所致出水超标，应由排污企业承担相应行政责任。至于营运单位的范围仍以包括前四种模式中的集中处理企业为妥。
属第六种模式的平湖市绿色公司与排污企业在合同中约定：因废水处理后不能达标排放而引起的超标排污费、罚款等有绿色公司承担。金华婺城环保公司的约定是只要排污企业按约缴费，一切责任均由其承担。但私法的约定不能改变公法上规定的责任，因此这一约定并不能改变行政责任的责任主体，而只在作出约定的当事人之间有效力。
（二）环境民事责任的分担
污水集中处理企业排放处理后的废水造成环境损害，应由排污者还是集中处理企业来承担民事责任？民事责任的承担主体将根据污水集中处理中存在的不同法律关系而不同。
排污者与集中处理企业间存在的法律关系性质为委托合同的，无论污水是超标还是达标排放引起的环境损害，都应先由排污企业对外承担责任，之后排污企业可依合同或依法要求集中处理企业赔偿损失。
排污者与集中处理企业间存在的法律关系性质为承揽合同的，由于承揽人是承揽事项的独立主体，因此它能成为对外承担法律责任的独立主体。问题在于若承揽人执行承揽事项时发生侵权，定作人的责任如何，我国法律对此尚无明确规定。对此，国外和台湾地区的有关法律规定我们可以借鉴。如日本民法716条和台湾民法189条中规定：承揽人因执行承揽事项，不法侵害他人之权利者，定作人不负赔偿责任。但定作人于定作或指示有过失者，不在此限。 按此规定，排污企业（定作人）原则上对污水集中处理企业的侵权行为不负责任，但若在定作或指示时有过失，比如明知超出污水集中处理企业（承揽人）的治污能力仍与其订立治污合同，或者排放的污水不符合预处理标准，那么一旦发生环境损害排污企业不能免除民事责任。在英美法，定作人对于承揽人之行为，因定作人之过失，或因其承揽之性质有为定作人之义务履行或有加重承揽人之责任者，定作人亦应负代理责任。 因为达标排放是排污企业“依法令负有为特定事项之义务”，所以承揽污水处理是在为排污企业代为履行法定义务，而且污水处理这一承揽事项属于“若非适当为深切之注意，易生损害者”，也就意味着此承揽的性质有加重集中处理企业的责任。据此承揽之性质排污企业（定作人）也应对污水集中处理企业（承揽人）之不注意过失负责。
污水集中治理合同的标的物——污水具有高度的环境风险，即使在无过错的情况下也可能产生环境损害，而这种风险是由排污企业转移给污水集中处理企业的。再考虑到目前所收取的污水处理费过低，大多不是市场运作的真实成本，有许多处理费不包括设施建设费，有一些甚至低于设施运行费，所以我国污水集中治理企业的存在更多地体现出其公益性。又鉴于因环境侵权而引起的民事赔偿责任实行无过错责任原则，因此为了体现社会公平，也为了促进环保产业的可持续发展，可借鉴英美法对此问题的规定，当污水集中处理企业排放处理后的废水引起环境损害时，应由排污企业和污水集中治理企业负连带责任。当然也可借鉴日本和台湾地区的做法，在污水集中处理企业过失明显而排污企业没有过失的情况下，可按过失程度分别判令责任，即排污企业可不负连带责任而负较小责任，但不应免除民事责任。
排污行为本身往往具有社会妥当性、合法性、价值性和公益性，污水集中处理企业的排污行为更是具有正当性，另一方面污水引起的环境损害大多受害地域广、受害人数多、赔偿数额巨大，因此极有可能一旦发生环境损害就导致污水处理企业无力赔偿而破产倒闭，使更多的污水得不到处理从而引发更大的环境灾难。在此情况下迫切需要建立和健全污水集中处理的财务担保制度、责任保险制度、行政补偿制度和国家给付制度。只有这一系列环境责任社会化制度的推行，才能即保障受害者的利益又保障经济的顺利发展和环保产业的市场化。
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